法國鐵路基礎設施的管理及PPP融資
一、法國鐵路基礎設施管理概述
由于法國高速鐵路的成功運營以及鐵路多式聯運、集裝箱專列運輸等方面的發展，法國鐵路在國民經濟發展、國家安全保障和創造社會效益等方面具有重要的地位。法國政府在理順國家與鐵路的關系、適應歐盟對于歐洲鐵路發展的統一要求等方面做出了積極的努力。法國政府認為21世紀應該增強鐵路運輸的發展，增加政府對鐵路網建設的投資并提供財政補貼。1997年，法國鐵路基礎設施管理機構（RFF）成立，目的就是要促進法國鐵路運輸業的發展，根據國家經濟發展要求，規劃、發展和建設鐵路基礎設施，優化投資決策，確保公共財政的有效投入。
RFF是具有工商性質的國家公共機構，負責路網的規劃、建設和更新改造，以確保路網的整體性。法國97-135法案明確規定，法國政府為RFF進行撥款和提供補助金，制定安全規章、鐵路線路使用費構成原則和費率表。RFF的主要職責一是管理和維護路網。委托法國鐵路公司（SNCF）代表RFF進行運輸管理及路網維護，而RFF根據每個項目確定的目標和原則，向SNCF支付有關費用。二是分配運輸能力。自2003年起，RFF根據運輸能力分配的原則負責鐵路運輸能力的組織和分配，提高列車運營成本效益，滿足國家和地區客貨運輸需求，確保公平使用泛歐貨運鐵路網。三是更新改造和擴大路網規模。RFF負責路網規劃及其融資，并對國家鐵路網的大型維修、既有路網改造、新線建設等進行投資，其中包括對公共運輸和國家路網可持續發展的更新改造進行開發建設和投資。四是管理鐵路資產。RFF充分利用鐵路基礎設施參與地方經濟的發展，協助地方政府確定地方開發項目。五是管理債務。RFF管理的債務達到265億歐元，除負責支付債務利息和籌資資金之外，還負責資金市場的運作。1997-2006年期間，法國政府頒布了一系列法令促進法國鐵路基礎設施的建設和發展。為此，RFF采取了一系列舉措，在財政支持、鐵路戰略計劃和融資等方面取得了一定成效。
二、法國鐵路基礎設施PPP模式融資
1、法國鐵路基礎設施的融資目的
自1981年TGV東南線開通以來，法國政府不斷加強國土的開發與整治，2003-2020年鐵路項目投資達到248億歐元，其中，國家財政需要安排資金27億歐元。為保證運輸基礎設施項目開發和維護的財源，法國政府設立了主要承擔財政安排任務的運輸基礎設施融資機構（AFITF）。依據2005年《財政法》，AFITF財源主要來自國家撥付的資本金、高速公路公司股息和高速公路國有土地使用費等收入。1997年RFF成立后，承擔起法國鐵路網建設、開發、管理和融資的責任，作為一個公共管理部門，其開發和建設項目的融資在很大程度上依賴于公共財政，而鐵路負債沉重，在資金供給上難以滿足基礎設施建設的需要。根據法國有關的法律、制度規定，具有壟斷性的國有公司或上市公司可以承擔項目或基礎設施的經營和維護，因此RFF目前承擔了法國政府批準的20多個大型項目，預計投資達到400億歐元，遠遠超出傳統的公共財政能力。法國鐵路基礎設施項目的投資過去一直是直接由運營商、國家或者國家和地區政府的聯合體，通過歐洲國際銀行等國際金融機構的貸款提供資金。近年來為加速路網的發展和進行較大規模的現代化建設，十分迫切尋求適當的融資方式來籌集資金。2006年，法國政府授權RFF可以采用PPP模式作為新的融資工具進行融資，加快實施主要的鐵路基礎設施項目建設，法國鐵路于2007年允許采取PPP模式參與大型基礎設施項目的融資，使法國鐵路的融資形式邁出了具有重要意義的一步。
由于鐵路基礎設施需求與可利用的公共資金之間的缺口不斷擴大，新的政策/法律環境極大地促進了PPP模式項目的發展。2006年1月5日法國政府批準有關運輸安全和發展的新法律后，這種新的融資方式將公共的項目管理與民營部門的融資技術結合起來，通過使用民營資金，為鐵路部門補充資金來源。PPP模式主要采用合伙契約或者特許經營協議兩種方式進行融資，規定了將公共業務委托給民營部門，優化投資資本和建設成本，更好地將建設、運營和維護任務一體化，從而由合作伙伴共同分擔鐵路基礎設施項目投資風險和責任，共享投資收益。為此，政府和民營部門任何一方不能獨自承擔風險的項目得到了實施，有助于RFF在較短的時間盡快建設和完成更多的項目，減少了項目對政府財政的資本需求，提高了項目的運作效率，國家路網建設得以加速發展，增強鐵路運輸方式的競爭性。 [NextPage]
2、法國鐵路PPP模式的融資形式
法國新的立法主要考慮了民營部門可以作為合作伙伴或者特許經營者，兩者在基礎設施項目融資、設計、建設和經營等方面可以發揮同樣的作用。根據2006年1月5日生效的運輸安全和發展立法，批準的法國鐵路基礎設施項目允許RFF對鐵路基硪設施采用PPP模式進行融資，要求公共機構和民間投資者之間建立一種契約關系。法國鐵路基礎設施PPP項目主要采用合伙契約或特許經營協議的方式，充分利用民營企業的先進技術和融資經驗，吸引民營資本進入鐵路基礎設施建設領域。由于法國鐵路建立了獨立于RFF和SNCF的鐵路安全機構，并負責所有的PPP項目和非PPP項目以及有關安全性、互通性的認證，因而PPP項目合同不包括運輸能力分配和安全設備的操作與維修，主要包括基礎設施建設、維修和運營等方面。
法國鐵路基礎設施PPP項目采用合伙契約方式，需要根據鐵路運輸需求的特定范圍、嚴格的安全規定及標準進行融資，因此RFF必須明確基礎設施建設有關的預期目標、項目評估、監督方法、技術標準、可操作計劃和融資方法等，制定準確的運營管理規則和標準，收取項目共同出資者（政府RFF和其他出資人）租金。特許經營協議是RFF授權民間投資者對鐵路基礎設施項目進行建設和運營，PPP項目的融資、建設、運營管理等方面將以此為依據。在這種模式下。鐵路運營商將支付有關費用或通路權使用費，而該費用的計算是以其實際使用的新建基礎設施為基礎。為確保路網繼續作為一個整體經營，RFF將考慮所有的因素，并作為開發項目的委托人，明確有關規定和建設需求。
三、法國鐵路第D批PPP模式融資項目
PPP模式融資基本由長期特定項目的設計、建設、運營及專項資金構成，項目合作伙伴承擔主要投資，一方面，充分利用市場籌集資金，通過風險分擔、融資技術和投標過程，共擔風險、共享收益，使RFF減輕了財玫負擔；另一方面，通過調整或平衡設計、建設和維護等支出，合并項目成本，降低項目總成本。法國鐵路第一批三個PPP項目分別是GSM-R計劃、歐洲南大西洋高速線和經由法國南部城市尼姆和蒙彼利埃的新線。
1、GSM-R項目
法國國家鐵路現行的模擬制無線通信系統已經接近使用期限，維護成本高昂，而且歐盟規定，今后歐洲各國鐵路要采用GSM-R數字無線移動通信系統。為此，RFF倡議將GSM-R通信網作為PPP模式項目進行融資，主要涉及設計、建設、試驗、運營、維護等方面，15年的合同期限。目前，GSM-R已經安裝在歐洲東部LGV線上的端口，這是法國安裝該設備的第一條高速線路。在路網發展戰略中，已經安排14000公里的線路上安裝GSM-R，覆蓋幾乎所有的電氣化線路。第一階段，由RFF直接進行建設，在2006-2009年中期，GSM-R將覆蓋法國東部2000公里的線路，其余12000公里的線路將以合伙合約形式進行，未來的合伙人將經營和維護全國路網的GSM-R設備，以滿足列車運輸商的需要。該項目的總成本約為6.5億歐元，該項目將真正發揮PPP的融資特色，并將在2008年期間逐步完善和成熟。
2、南部大西洋高速鐵路項目
歐洲南部大西洋高速鐵路由波爾多-巴黎、法國中部城市圖爾和西南部城市波爾多間300公里高速鐵路復線的基礎設施，以及幾條連接到既有路網的連接線組成。歐洲南大西洋高速鐵路作為大西洋LGV線的擴能工程，大大縮短旅行時間，將把巴黎-波爾多的旅行時間壓縮到2小時10分鐘，這樣，不僅提高了高速鐵路的運輸能力，而且對航空和公路形成了相當大的競爭力，同時法國西南部也將從中受益。昂古來姆-波爾多區段于2013年投入使用，圖爾-昂古來姆于2016年完成。研究預測顯示，新線開通后，預計每年將增加300多萬人次的運量，耗資50億歐元，該項目采用特許經營協議的方式。
3、修建尼姆-蒙彼利埃迂回線項目
目前，圖爾和蒙彼利埃闖既有線是法國路網最繁忙的線路之一，具有大量的地區、地區間和國際客貨運業務。隨著地中海LGV線路運輸業務的不斷增長，圖爾和蒙彼利埃通道上的運輸需求急速增長，為滿足地區旅行和高速旅行的現代化公共運輸的需要，建設經由比利牛斯山脈連接法國南部城市佩皮尼昂和菲格拉斯并延伸至西班牙的新線將增強法國南部鐵路運輸能力，滾動高速公路（一種讓載重卡車直接開行成為專用列車進行運輸的方式）和集裝箱列車為各種運輸方式的貨運提供了良好的前景。
由于法國高速鐵路的成功運營以及鐵路多式聯運、集裝箱專列運輸等方面的發展，法國鐵路在國民經濟發展、國家安全保障和創造社會效益等方面具有重要的地位。法國政府在理順國家與鐵路的關系、適應歐盟對于歐洲鐵路發展的統一要求等方面做出了積極的努力。法國政府認為21世紀應該增強鐵路運輸的發展，增加政府對鐵路網建設的投資并提供財政補貼。1997年，法國鐵路基礎設施管理機構（RFF）成立，目的就是要促進法國鐵路運輸業的發展，根據國家經濟發展要求，規劃、發展和建設鐵路基礎設施，優化投資決策，確保公共財政的有效投入。
RFF是具有工商性質的國家公共機構，負責路網的規劃、建設和更新改造，以確保路網的整體性。法國97-135法案明確規定，法國政府為RFF進行撥款和提供補助金，制定安全規章、鐵路線路使用費構成原則和費率表。RFF的主要職責一是管理和維護路網。委托法國鐵路公司（SNCF）代表RFF進行運輸管理及路網維護，而RFF根據每個項目確定的目標和原則，向SNCF支付有關費用。二是分配運輸能力。自2003年起，RFF根據運輸能力分配的原則負責鐵路運輸能力的組織和分配，提高列車運營成本效益，滿足國家和地區客貨運輸需求，確保公平使用泛歐貨運鐵路網。三是更新改造和擴大路網規模。RFF負責路網規劃及其融資，并對國家鐵路網的大型維修、既有路網改造、新線建設等進行投資，其中包括對公共運輸和國家路網可持續發展的更新改造進行開發建設和投資。四是管理鐵路資產。RFF充分利用鐵路基礎設施參與地方經濟的發展，協助地方政府確定地方開發項目。五是管理債務。RFF管理的債務達到265億歐元，除負責支付債務利息和籌資資金之外，還負責資金市場的運作。1997-2006年期間，法國政府頒布了一系列法令促進法國鐵路基礎設施的建設和發展。為此，RFF采取了一系列舉措，在財政支持、鐵路戰略計劃和融資等方面取得了一定成效。
二、法國鐵路基礎設施PPP模式融資
1、法國鐵路基礎設施的融資目的
自1981年TGV東南線開通以來，法國政府不斷加強國土的開發與整治，2003-2020年鐵路項目投資達到248億歐元，其中，國家財政需要安排資金27億歐元。為保證運輸基礎設施項目開發和維護的財源，法國政府設立了主要承擔財政安排任務的運輸基礎設施融資機構（AFITF）。依據2005年《財政法》，AFITF財源主要來自國家撥付的資本金、高速公路公司股息和高速公路國有土地使用費等收入。1997年RFF成立后，承擔起法國鐵路網建設、開發、管理和融資的責任，作為一個公共管理部門，其開發和建設項目的融資在很大程度上依賴于公共財政，而鐵路負債沉重，在資金供給上難以滿足基礎設施建設的需要。根據法國有關的法律、制度規定，具有壟斷性的國有公司或上市公司可以承擔項目或基礎設施的經營和維護，因此RFF目前承擔了法國政府批準的20多個大型項目，預計投資達到400億歐元，遠遠超出傳統的公共財政能力。法國鐵路基礎設施項目的投資過去一直是直接由運營商、國家或者國家和地區政府的聯合體，通過歐洲國際銀行等國際金融機構的貸款提供資金。近年來為加速路網的發展和進行較大規模的現代化建設，十分迫切尋求適當的融資方式來籌集資金。2006年，法國政府授權RFF可以采用PPP模式作為新的融資工具進行融資，加快實施主要的鐵路基礎設施項目建設，法國鐵路于2007年允許采取PPP模式參與大型基礎設施項目的融資，使法國鐵路的融資形式邁出了具有重要意義的一步。
由于鐵路基礎設施需求與可利用的公共資金之間的缺口不斷擴大，新的政策/法律環境極大地促進了PPP模式項目的發展。2006年1月5日法國政府批準有關運輸安全和發展的新法律后，這種新的融資方式將公共的項目管理與民營部門的融資技術結合起來，通過使用民營資金，為鐵路部門補充資金來源。PPP模式主要采用合伙契約或者特許經營協議兩種方式進行融資，規定了將公共業務委托給民營部門，優化投資資本和建設成本，更好地將建設、運營和維護任務一體化，從而由合作伙伴共同分擔鐵路基礎設施項目投資風險和責任，共享投資收益。為此，政府和民營部門任何一方不能獨自承擔風險的項目得到了實施，有助于RFF在較短的時間盡快建設和完成更多的項目，減少了項目對政府財政的資本需求，提高了項目的運作效率，國家路網建設得以加速發展，增強鐵路運輸方式的競爭性。 [NextPage]
2、法國鐵路PPP模式的融資形式
法國新的立法主要考慮了民營部門可以作為合作伙伴或者特許經營者，兩者在基礎設施項目融資、設計、建設和經營等方面可以發揮同樣的作用。根據2006年1月5日生效的運輸安全和發展立法，批準的法國鐵路基礎設施項目允許RFF對鐵路基硪設施采用PPP模式進行融資，要求公共機構和民間投資者之間建立一種契約關系。法國鐵路基礎設施PPP項目主要采用合伙契約或特許經營協議的方式，充分利用民營企業的先進技術和融資經驗，吸引民營資本進入鐵路基礎設施建設領域。由于法國鐵路建立了獨立于RFF和SNCF的鐵路安全機構，并負責所有的PPP項目和非PPP項目以及有關安全性、互通性的認證，因而PPP項目合同不包括運輸能力分配和安全設備的操作與維修，主要包括基礎設施建設、維修和運營等方面。
法國鐵路基礎設施PPP項目采用合伙契約方式，需要根據鐵路運輸需求的特定范圍、嚴格的安全規定及標準進行融資，因此RFF必須明確基礎設施建設有關的預期目標、項目評估、監督方法、技術標準、可操作計劃和融資方法等，制定準確的運營管理規則和標準，收取項目共同出資者（政府RFF和其他出資人）租金。特許經營協議是RFF授權民間投資者對鐵路基礎設施項目進行建設和運營，PPP項目的融資、建設、運營管理等方面將以此為依據。在這種模式下。鐵路運營商將支付有關費用或通路權使用費，而該費用的計算是以其實際使用的新建基礎設施為基礎。為確保路網繼續作為一個整體經營，RFF將考慮所有的因素，并作為開發項目的委托人，明確有關規定和建設需求。
三、法國鐵路第D批PPP模式融資項目
PPP模式融資基本由長期特定項目的設計、建設、運營及專項資金構成，項目合作伙伴承擔主要投資，一方面，充分利用市場籌集資金，通過風險分擔、融資技術和投標過程，共擔風險、共享收益，使RFF減輕了財玫負擔；另一方面，通過調整或平衡設計、建設和維護等支出，合并項目成本，降低項目總成本。法國鐵路第一批三個PPP項目分別是GSM-R計劃、歐洲南大西洋高速線和經由法國南部城市尼姆和蒙彼利埃的新線。
1、GSM-R項目
法國國家鐵路現行的模擬制無線通信系統已經接近使用期限，維護成本高昂，而且歐盟規定，今后歐洲各國鐵路要采用GSM-R數字無線移動通信系統。為此，RFF倡議將GSM-R通信網作為PPP模式項目進行融資，主要涉及設計、建設、試驗、運營、維護等方面，15年的合同期限。目前，GSM-R已經安裝在歐洲東部LGV線上的端口，這是法國安裝該設備的第一條高速線路。在路網發展戰略中，已經安排14000公里的線路上安裝GSM-R，覆蓋幾乎所有的電氣化線路。第一階段，由RFF直接進行建設，在2006-2009年中期，GSM-R將覆蓋法國東部2000公里的線路，其余12000公里的線路將以合伙合約形式進行，未來的合伙人將經營和維護全國路網的GSM-R設備，以滿足列車運輸商的需要。該項目的總成本約為6.5億歐元，該項目將真正發揮PPP的融資特色，并將在2008年期間逐步完善和成熟。
2、南部大西洋高速鐵路項目
歐洲南部大西洋高速鐵路由波爾多-巴黎、法國中部城市圖爾和西南部城市波爾多間300公里高速鐵路復線的基礎設施，以及幾條連接到既有路網的連接線組成。歐洲南大西洋高速鐵路作為大西洋LGV線的擴能工程，大大縮短旅行時間，將把巴黎-波爾多的旅行時間壓縮到2小時10分鐘，這樣，不僅提高了高速鐵路的運輸能力，而且對航空和公路形成了相當大的競爭力，同時法國西南部也將從中受益。昂古來姆-波爾多區段于2013年投入使用，圖爾-昂古來姆于2016年完成。研究預測顯示，新線開通后，預計每年將增加300多萬人次的運量，耗資50億歐元，該項目采用特許經營協議的方式。
3、修建尼姆-蒙彼利埃迂回線項目
目前，圖爾和蒙彼利埃闖既有線是法國路網最繁忙的線路之一，具有大量的地區、地區間和國際客貨運業務。隨著地中海LGV線路運輸業務的不斷增長，圖爾和蒙彼利埃通道上的運輸需求急速增長，為滿足地區旅行和高速旅行的現代化公共運輸的需要，建設經由比利牛斯山脈連接法國南部城市佩皮尼昂和菲格拉斯并延伸至西班牙的新線將增強法國南部鐵路運輸能力，滾動高速公路（一種讓載重卡車直接開行成為專用列車進行運輸的方式）和集裝箱列車為各種運輸方式的貨運提供了良好的前景。
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