BT是迎來了春天，還是到了“秋后算賬”？怎樣使BT模式在基礎設施中大放異彩呢？
BT模式在我國城市基礎設施建設中出現是近十來年的事，但是由于其獨特的魅力，一直被作為政府和企業合作雙贏的典型模式被熱情追捧而發展迅猛，在這種持續的激情推動下，BT模式的作用往往被放大、再放大。2008年下半年始，國家新增四萬億基礎設施投資拉動經濟復蘇以應對全球金融危機，也拉開了BT模式又一輪迅猛發展的大幕；另一方面，BT模式經過十余年的實踐與發展，很多問題在近幾年也是集中暴露出來亟待解決。
BT模式發展激情過后遭遇困境
由于城市經濟發展和企業業務拓展的需求與壓力，政府與企業雙方對BT模式的熱情持續高漲，BT模式目前可以說正處于“供需兩旺”的態勢中；但是立法的缺失和操作不規范等給BT模式所帶來的先天性不足一直存在，這一點眾所周知，一些問題已經在發展和實踐中得以解決，而一些問題會在市場發展到一定程度時暴露甚至爆發出來；尤其是，全球和我國經濟、金融等環境不確定性日益增加，BT模式的生存和發展的環境和背景產生了巨大的變化。在實際運作中，許多BT項目從前期到回購的各階段都不同程度出現了很多問題。因此，可以說，發展到近日BT模式到了一個關鍵性“路口”，如果不能冷靜思考，謹慎應對，BT模式的發展可能會走入一個極大的困境之中。
投資體制改革、經濟發展、企業實力提升使BT模式有更廣闊的市場前景。我國市場化經濟的深入推進，城市化進程加快，經濟增長速度保持在每年8%左右的高水平；即使在遭遇全球金融危機的時候，國家為了拉動需求緩解危機，隨即出臺了數萬億的基礎設施投資計劃，從而使我國基礎設施的投資不減反增。經濟的高速發展必然帶來對交通、水務、電力、城市環保等基礎設施的迫切需求，基礎設施項目的開工數量也逐年增加。這幾年各地政府的財力得到了顯著的提升，但是一個客觀事實是，財力提升的幅度遠低于城市基礎設施投資增加的幅度，也就是說單一依靠政府的財政力量，更難以滿足經濟發展的需要和城市基礎設施的投資。因此，為緩解財政赤字，政府一直在進行著投資體制的改革與創新，搭建了很多基礎設施建設融投資的平臺，出臺了很多優惠政策，應該說成效顯著。但是，在進入2009年，隨著地方政府的高負債浮出水面，隨著各地城市建設融資平臺受到質疑，地方基礎設施建設資金缺口愈發明顯，在這種情況下BT模式被青睞自然是理所當然的事情。
同時，國內建筑企業試圖擺脫對競爭激烈而又利潤微薄的承包市場的完全依賴，尋求到新的利潤增長點的需求越來越強烈，這些企業的實力和能力在我國經濟持續、迅猛發展中得到了有效的提升，已具備了參與BT項目的能力，加上其中的佼佼者基本完成了上市，在資本市場的助力下，其投融資能力已不可同日而語，另外，企業上市后也需要獲得良好的投資回報回饋股民和眾多的投資者，BT因周期短、回報可觀，尤其是對主營業務無論是規模還是總和效益的拉動作用極為明顯，自然成為企業投資首選方向之一。
供需兩旺。在這樣的經濟大背景下，這兩者的有機契合必然會推動BT模式的快速發展，這么多年的實踐也充分證明了這一點，于是，地方政府、企業、市民甚至股民等似乎都能、也都在享受著 BT模式帶來的盛宴。然而，BT模式在我國的這十幾年的發展歷程是邊實踐邊研究、邊實踐邊規范，很多與生俱來的問題并沒有得到很好的解決，加上BT模式天生就對經濟環境、政治環境、政策與法律環境等特別的依賴與敏感，因此，隨著實踐中問題的堆積與暴露，隨著國內經濟和金融環境的變化，BT模式生存和發展的環境隨之也發生了巨大的改變，一旦不能認清形勢、好好把握與應對，會使BT模式的發展和參與各方陷入一個巨大的困境之中。
BT模式面臨的挑戰和在實踐中出現的主要問題。近兩年，宏觀形勢和金融環境的變化，使BT模式的進一步發展面臨著新的、更為嚴峻的挑戰。最先產生影響的是2006年原建設部等部委聯合發布的《關于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》，引發了BT模式是否合法，是否應該或會被禁止的爭論。雖然，最終無論是從理論還是實踐，都沒有將BT納入被禁止的“帶資承包”的范疇中，但還是有很多地方的BT項目被禁止或停止，一些企業也放緩了進入BT領域的步伐。接著，從2009年開始，全國范圍內開始普遍質疑地方政府一味謀求發展導致政府顯性和隱性負債過大，超出了政府能夠承受范圍，隱含的金融風險巨大，并且整頓的呼聲一浪高過一浪。雖然這次質疑的矛頭主要針對國家出臺四萬億基礎設施投資后，地方政府如雨后春筍般涌現的數量眾多的融資平臺，但這其中也包含了BT的推手作用。BT模式再一次站到風頭浪尖之上。這次引發的質疑以及隨后可能開始的整頓，對地方政府所掌控的各級融資平臺的順利融資肯定會帶來不小的負面影響，一旦融資受阻，城市基礎設施投資的壓力將更大，因為這些平臺實際上就是政府財政投資的一種。由此引發的一種變化可能就是，政府轉而尋求BT模式，因為 BT模式畢竟不是政府或政府投資平臺直接向銀行等金融機構融資，可以在某種程度上降低政府直接的負債水平。這是BT模式發展的一次良好的機會，但是對于投資者來說寧可將其看成是一次挑戰，是面對眾多良好機遇與巨大誘惑下的一次嚴峻的挑戰。
我們可以從BT項目的實踐之中存在的幾個主要的核心問題來看看BT模式的問題和困境主要在哪兒。
第一，回購出現問題，即項目移交后政府沒有按照合同約定按期、足額支付工程價款，這是最嚴重的。BT項目回購款的主要來源是當地政府的財政收入，一旦政府財力不足或者因政府信用（如政府換屆）引起的對項目的不同定位、判斷等，均有可能導致政府支付出現問題。在這種情況下，如果BT合同中沒有足額、有效的第三方擔保（支付保證），投資者可能就要走上漫長的回購款追索道路了。有不少家公司這幾年投入在BT追索方面的人力、物力、財力已經很可觀了，好在項目的規模不大，沒有從根本上影響到公司的正常營運，而且政府也是在逐步地支付與償還。而實際情況是，目前僅有極少數的BT合同（沒有具體的數據，應該不會超過 10%）提供了有效的支付保證，而絕大多數是政府的財政承諾或者是政府指定土地的將來收益權的首先償還承諾，這些承諾嚴格講都是國家法律、法規明文禁止或認定無效的。也就是說，從法律上投資者的權益并沒有得到有效的、對等的保護，而這其中起作用的、讓投資者放心投資的是對政府能力和信用的信任。
第二，項目前期周期太長，手續繁瑣，雙方資源消耗嚴重且成功率很低。我們經常看到BT項目第二次、第三次招標；也經常看到一個BT項目歷時數年甚至接近 10年還沒有啟動；還經常看到很多企業為尋找合適的BT項目在全國奔波。這種現象現階段還會繼續下去而且可能更嚴重，因為BT立法缺失，導致項目操作及程序不嚴謹、不規范，BT項目的模式各異，多數是一事一議，甚至同一個政府不同的項目內容、程序也不統一。
第三，工程價款（回購款）在項目交付后出現爭議。由于對BT模式的投資回報沒有明確的法律依據和統一、規范的計算方法，大多數BT項目的回報收益可能通過承包權的獲得來實現，這就造成提供給審計機構的承包價格表面上會超出常規承包市場的價格，一旦審計機構按照《招投標法》及相關規定進行審計，問題便會出現，這個問題給雙發帶來極大的政治和法律風險，也會對投資者的權益帶來較大的傷害。
BT模式困境的原因分析
對BT模式風險的認識不足。目前市場上對BT模式有兩種認識，一種認為幾乎是零風險，企業應大膽參與；另一種認為BT模式風險巨大，企業應謹慎參與。前者的依據是與企業合作的是各地方政府，而回購款的來源是政府財政，地方政府是不會破產的，因此企業參與BT項目的風險非常小；而后者認為在工程建設領域，因政府支付不到位引發的信譽與信用危機一直存在，同時很多BT項目難免有政績工程和透支財政、超前建設的嫌疑，加上可能出現財政拮據、政府換屆等經濟與政治因素，會給BT項目未來的回購帶來很多不確定的因素，BT項目的投資風險巨大。
對BT模式性質認定不一致。BT是屬于BOT特許經營系列的投資行為還是帶資承包行為？客觀地說，BT與BOT確實存在極大的不同，前者的項目本身沒有經營收益或經營收益與投資收益完全分離，且無法通過項目收益進行項目融資，而且投資商一般就是實際上的承建商，工程價款（回購價格）實際上還是由政府最終確定。正因為這個原因，在很多人的心目中，實際上是將其歸入帶資承包的范疇中，也因此出現竣工審計時，認定BT項目的造價大大高于市場價格，甚至出現了嚴重的糾紛。然而，根據2006年發布的《關于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》，如果是帶資承包，BT模式則將被法律嚴令禁止。因此，近幾年在江蘇、安徽、江西、山東、吉林等地已經出現了遭到禁止的類似項目。
對BT模式的價值認識有偏差。BT模式究竟是提升品質，縮短工期，大大節約工程建設的投資，還是承包商獲取暴利的盛宴？理論上講投資與建設管理一體化，加上大型承包企業的專業化的管理能力，BT項目在品質提升、工期縮短、投資節約方面應該可以做得更好，很多項目的結果也證明了這一點。因此，但從項目本身來說，BT模式的價值在于通過投資人/企業對項目全過程（從立項、融資、設計、建設、交付等）的集中和集成化管理，實現了項目整體價值和效益的最優化，單獨拿出其中某一部分來進行比較是不科學，也是不合適的。
產生困境的根源所在。這些問題的產生與長時間的存在，已經嚴重困擾著BT參與各方，尤其是投資者，也很大程度上制約了BT模式的健康發展。而產生這些問題的根本原因是我國對于BT模式立法的空白。一種投資建設方式快速發展了十余年而幾乎沒有專門的法律來規范和約束，目前更多的是依據《建筑法》《合同法》以及一些各級政府、行業的投資建設管理規定，這些法律、法規很顯然不能完全涵蓋 BT模式的要求，法律的缺失必然導致項目性質的模糊、責權利的困惑和操作的困難，進而衍生出很多不確定性和項目風險，也很容易將BT模式和帶資承包混淆起來。“法不禁止即可行”。在這種背景下，BT模式得以快速發展，主要依賴于地方政府城市建設大發展的需求（沖動）和承包商業務大發展的需求（沖動）的“一拍即合”。建筑市場競爭慘烈、利潤微薄，有實力的承包商利用資產經營或資本經營拉動生產經營（主業發展），增加企業利潤成為一種必然。實踐走在了理論前面，實踐走在了立法的前面，出現一些問題也就在所難免了。
因此，要從根本上解決BT模式運行過程中的問題，必然要求有相應的法律來支持和約束。當BT模式已經成為一個不可忽視的建設模式，而且已經有了很多年的實踐經驗和教訓，國家當盡快考慮對BT等模式進行立法，從法律層面規范BT模式及其行為。然而法律環境不是一個或幾個政府與企業能夠改變的，因此，在目前這種熱情高漲的市場環境中，最重要的是企業要認清到BT模式的性質、法律地位和價值，意識到BT模式是存有風險的，進而識別風險、積極應對風險，選擇良好的BT項目。
推動BT模式的快速而持續的發展
統一現階段BT模式的性質和法律地位。首先，不能將BT模式和帶資承包混為一談。BT項目由于其公益性或其他因素不宜經營收費，項目自身沒有收益，且在實踐中，對于BT項目的政府給予的投資回報也很低或者沒有，在一些發達地區、競爭性投標的BT項目甚至會在預算的基礎上有較大降幅的降低，因此目前國內 BT模式吸引的投資人幾乎都是建筑企業，它們通過專業化的管理，降低成本，獲得超出競爭性承包市場外的利潤作為企業的投資收益。因此BT模式下，建設單位與施工單位實際上兩位一體，角色統一：作為建設單位既要負責BT項目的融資，還要提供融資所需的相應比例的配套資金，同時要負責BT項目立項、報建、開工等相關前期手續；作為總承包單位，負責BT項目的設計、采購與施工管理。很顯然，BT模式不屬于帶資承包，政府有時候將其作為帶有帶資承包性質看待，某種程度上是為了簡化程序，同時可以更有效地體現出政府對BT項目的監管權利，因為，最終支付工程款項的是政府，這一點，參與企業應該有清醒的認識。
因此，投資人首先是建設單位（項目法人），因而對應的BT模式的法律主體就應該是政府，如果是其他機構或企業作為主體出現在合同中，那么必須得到政府的授權。政府是主體，支付來源是政府財政收入，因之，可以說BT模式最適用的法律是《中華人民共和國政府采購法》。按照政府采購法的規定操作BT項目，可以比較妥善地解決上文所提及的幾個悖論以及持續的爭論，但是由于政府采購法2002年頒布，2003年正式執行，因此，在2003年之前的BT項目沒有得到支持。也正是這個原因，到目前為止，按照政府采購法執行的BT項目也是非常少的，其中主要的阻力來源于政府，因為由于政府采購的嚴格要求和規定，很多項目無法也不愿意納入政府采購的范疇；企業往往缺乏這方面的談判力量。因此，政府應該積極配合投資者的正當要求，自覺將BT項目納入政府采購體系，接受人大和市民的監督，最大限度保證投資者的合法權益。
企業建立快速而符合企業業務戰略的價值判斷體系。片面追求BT項目的利潤最大化顯然是有失偏頗的，作為企業的一個投資行為，投資就要有回報，投資也就一定有風險，一個成熟的企業應該在收益和風險之間取得平衡。BT項目的價值判斷就是在企業所能夠承受的風險范圍內，判斷一個BT項目對企業業務戰略支持程度和項目收益，尤其是首先要從符合公司業務戰略的項目中選擇和啟動。BT項目選擇和投資決策是一個漫長而痛苦的過程。在這個過程中既要反應迅速，搶抓市場機遇，力爭獲取優質項目；又要選擇支持公司業務戰略并滿足公司特定標準、要求的項目。如果沒有完善的評估和選擇方法與過程，那些沒有必要的、倉促決策的項目就會成為市場營銷的對象，既增加公司的負擔，又會影響公司和政府之間的關系；而且還會因公司資源的有限性，還會失去那些真正重要的、有戰略意義的項目。
（來源：《施工企業管理》 作者：張宜松）
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