政府更多通過與社會資本合作的PPP模式來提供公共服務是否意味著政府放棄了公共服務的供給責任呢?當然不是，政府與社會資本合作提供公共服務并不是政府公共服務供給責任的卸載，而是政府公共服務供給角色發生了變化，即政府從公共服務的提供者、生產者、監督者三者合一的主體轉變為了公共服務的提供者和監督者兩位一體。 公共服務的提供者
堅持以政府為主導的公共服務供給，并不意味著公共服務必須以政府的直接生產為主。其實“公共服務的提供”和“公共服務的生產”本來就是兩個完全不同的概念。所謂“公共服務的提供”是指一系列集體選擇行為的總稱，它包括是否提供某種公共服務、誰來提供、什么時候提供以及怎樣提供等的一系列決策。而“公共服務的生產”則是指將各種有形(如資金和設備等)與無形(制度和政策)的資源轉化為產品和服務的技術過程。只是由于之前公共服務的提供和生產主要都是由政府這一個主體擔當起來的，因此很多人便忽視了這兩個概念的區別，有的甚至將其視為同一個意思。同時，由于公共服務的生產過程可以將各種有形和無形的資源轉化為具體的產品和服務，這種顯現的效果更容易引起人們的關注，因此政府更為重要的提供責任就被忽視了。
在這種認知背景下，政府總是大包大攬地擔當公共服務的直接生產責任，但實踐已經證明這種模式既無可能也無必要，因為政府壟斷生產公共服務的效率已廣受詬病，其他社會力量在一定的制度安排下，不僅同樣可以成為公共服務的生產主體，而且由于存在的競爭，其生產效率還優于政府。正如著名新公共管理專家奧斯本所言：“直接生產服務并非政府的義務，政府的義務是保證服務提供得以實現。”著名PPP模式專家薩瓦斯也認為：“‘政府’這個詞的詞根來自希臘文，意思是‘操舵’。政府的職責是掌舵而不是劃槳。直接生產服務就是劃槳，可政府并不擅長劃槳。”而PPP模式恰好可以將公共服務的提供和公共服務的生產這兩個完全不同的環節剝離開來，并分別由政府和社會資本這兩個不同的主體來承擔，因此政府在PPP模式中的主要角色將是公共服務的提供者，而不是直接的生產者。
決定某種公共服務是否需要提供。公共服務有很多層次，不同發展階段政府所能支撐的公共服務也是不一樣的，因此哪些公共服務是某一階段要提供的，是符合這一時期大多數公眾的公共服務需求的，同時，也是這一時期社會發展水平可以支撐的;哪些公共服務是現階段還無法滿足，需要其他發展階段重點提供的;哪些公共服務需要政府財政支撐，哪些公共服務可以通過與社會資本合作的方式來提供等等，政府要在獲取民意的基礎上進行基本的判斷。
確定提供什么數量和質量標準的公共服務。對于那些政府決定要提供的公共服務，政府還要確定其服務標準，包括質量和數量。公共服務標準的確定要和國家的經濟社會發展程度、公眾的需求狀況以及財政能力相匹配，既不能太高也不能太低。太高了，社會無力承擔，所謂的標準也就成了畫餅充饑的臆想，根本無法實現;太低了，滿足不了公眾的基本公共服務需求，可能導致公眾的不滿，或者失去公共服務的意義。因此，同樣一種公共服務，在不同的國家或者同一個國家的不同發展階段上，標準都是不一樣的。比如基礎設施的布局和質量在不同的發展階段公眾就會有不同的要求，政府就必須順應民意給予相應的回應、規劃和設計。
確定公共服務的生產方式。一旦政府決定要提供某種標準的公共服務，那么政府就要作出這種公共服務是自己直接生產還是通過與社會資本合作的方式來提供的決定。如果政府作出的是要通過與社會資本合作即PPP模式來提供公共服務的決定，那么政府還必須通過一個公開、公正的程序確定與哪個社會資本合作，即確定該公共服務最終的生產者。
確定公共服務的運營模式。當某種公共服務生產出來之后，是政府自己運營還是交由生產商或者新的社會資本運營也要由政府來作出決策，即政府要確定某種公共服務的運行模式。由于通常我們認為政府更擅長掌舵而不是劃槳，而運營顯然屬于劃槳的范疇，因此，政府通常會將公共服務的運行交由公共服務的生產商或其他社會資本來運營，即特許經營。但由于這些服務都是公共服務，往往具有一定的公益性，因此，如何運營包括如何定價、如何收費、運行時間、政府與運行商在運行過程中的權責劃分等，也主要由政府來決定，而不是由社會資本完全自主決定。
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