1 引言
能源需求的穩(wěn)步增長、傳統(tǒng)能源的快速消耗以及能源生產(chǎn)和消耗對(duì)全球變暖的重要影響，造成普遍向低碳排放強(qiáng)度的燃料轉(zhuǎn)變。考慮到化石燃料在基本能源組成上的優(yōu)勢，相對(duì)于煤炭和石油，許多國家越來越青睞天然氣，付出更大的努力來滿足對(duì)常規(guī)和非常規(guī)天然氣的需求的增加。
受美國的快速生產(chǎn)的影響，國際上開始關(guān)注非常規(guī)能源，特別是頁巖氣。1995年到2000年年均小幅增長2.7%，之后美國頁巖氣的產(chǎn)量開始更快速的增長，2000年到2005年間年增長率達(dá)到18.7%，2005年到2011年逐漸上升到47.9%。隨著這種增長，常規(guī)天然氣生產(chǎn)在2000年到2011年間以每年5%的速率下降，擴(kuò)大了頁巖氣在美國總產(chǎn)量中的份額，從2000年的1.7%，到2005年的4.1%，達(dá)到2011年的34.1%。因此，隨著凈進(jìn)口份額從2007年的16%減少到2011年的8%，天然氣需求和進(jìn)口之間的差距已經(jīng)縮小。此外，它的影響已經(jīng)超越了價(jià)格，亨利中心現(xiàn)貨價(jià)格從2008年到2011年下降了55%，每百萬英熱單位從8.9美元降到4美元。
美國能源平衡和前景的轉(zhuǎn)變，被普遍稱為“革命”，在這種“革命”的發(fā)展勢頭中，世界能源委員會(huì)（2010）強(qiáng)調(diào)了頁巖氣與日俱增的可購性和資源規(guī)模方面的優(yōu)勢，估計(jì)經(jīng)濟(jì)可采的資源總量為6444萬億立方英尺，另外它有為降低co2排放量而取代其他化石燃料的巨大潛力，特別是用于發(fā)電。
但是，一份關(guān)于包括美國在內(nèi)的33個(gè)國家48個(gè)盆地的頁巖氣的初始地質(zhì)評(píng)估的官方報(bào)告成為真正促使全球開發(fā)這種非常規(guī)天然氣資源的里程碑，由于2010年其評(píng)估資源量接近常規(guī)天然氣探明儲(chǔ)量。這些信息也表明頁巖氣資源比常規(guī)天然氣的探明儲(chǔ)量分布更廣泛，而常規(guī)天然氣一半以上探明儲(chǔ)量由三個(gè)國家單獨(dú)控制；一些國家也緊追頁巖氣熱潮，同時(shí)制定政策來加速國內(nèi)資源的商業(yè)開發(fā)，以努力復(fù)制或趕上美國的成功。
盡管一些早期的努力鼓舞人心，但證據(jù)表明頁巖氣開發(fā)非常復(fù)雜，更別說達(dá)到美國的程度。波蘭的頁巖氣估算資源量為187萬億立方英尺，為歐洲最高，后經(jīng)波蘭當(dāng)局重新評(píng)估，其資源量已經(jīng)大大減少，為12.2萬億~27.1萬億立方英尺之間，僅為最初數(shù)據(jù)的11%。這就是說在波蘭盡管對(duì)頁巖氣積極預(yù)期，但是天然氣市場中基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達(dá)、監(jiān)管不足以及缺乏競爭，加之勘探鉆井的業(yè)績不佳已經(jīng)導(dǎo)致一些大公司放棄了生產(chǎn)計(jì)劃。
在英國，由于潛在的資源評(píng)估，盡管幾十年前已經(jīng)考慮頁巖氣的生產(chǎn)，但是，缺乏政府的支持阻礙了進(jìn)一步的推進(jìn)，直到最近才重新關(guān)注，而且，能否成功應(yīng)用美國所采用的技術(shù)和公眾對(duì)此的反應(yīng)都不確定。在這方面，美國的經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)了歐洲頁巖氣的開發(fā)，盡管假設(shè)一些國家有較大的資源規(guī)模，但其前景仍存在問題。
在對(duì)頁巖氣生產(chǎn)有興趣的國家中，墨西哥尤其持積極樂觀的態(tài)度，由于被eia（2011）早期較有利的評(píng)估的資源基數(shù)所吸引，特別是在鄰近美國、橫跨兩國邊境地質(zhì)構(gòu)造的地區(qū)。這使得墨西哥政府高級(jí)官員稱贊自己國家的頁巖氣潛力，并為其長遠(yuǎn)發(fā)展采取連續(xù)的政策。不過，隨著認(rèn)識(shí)到所面臨的關(guān)鍵性挑戰(zhàn)，隨后的工作也更加保守，其實(shí)踐結(jié)果較差，且與以美國為基準(zhǔn)的最初設(shè)定相差甚遠(yuǎn)。
因此，考慮到將環(huán)境條件復(fù)制到其他國家的復(fù)雜性，本文提出了將美國經(jīng)驗(yàn)作為參考來驗(yàn)證所有頁巖氣政策的實(shí)施效果是不可靠的。因此，下節(jié)將討論這樣基準(zhǔn)的使用及其對(duì)制定政策的重大影響。其次，討論美國頁巖氣經(jīng)驗(yàn)成功的主要因素來凸顯其與墨西哥的差異。最后是對(duì)適合墨西哥的頁巖氣開發(fā)制定政策的建議。
2 國際基準(zhǔn)用于公共政策的制定
由于美國是至今所記錄的主要的成功開發(fā)商，且為最好的典范，所以一般視美國的成功經(jīng)驗(yàn)為指導(dǎo)頁巖氣開發(fā)的主要基準(zhǔn)，這讓人聯(lián)想到公司通過效仿競爭對(duì)手的成功案例或嘗試趕上成功典范的方式來衡量自己業(yè)績。在國際上，基準(zhǔn)旨在識(shí)別系統(tǒng)測量的特別領(lǐng)域的特定指標(biāo)和在國家間進(jìn)行比較，因此，它提供了針對(duì)一個(gè)國家最優(yōu)績效的對(duì)比和評(píng)估的參考。
政策制定一直受基準(zhǔn)的影響，該影響不常見但隨著全球化的步伐不斷增長，造成的影響程度取決于所采用的實(shí)例類型。墨西哥的一部分領(lǐng)土具有與美國相同的地質(zhì)構(gòu)造，初步研究結(jié)果表明它將成為全球第四，相當(dāng)于估計(jì)總資源基數(shù)的10%，這一初步結(jié)果發(fā)布之后墨西哥表明了其在頁巖氣方面的興趣。到2011年底，墨西哥能源部長已經(jīng)根據(jù)這一初步信息，將其與美國的成功經(jīng)驗(yàn)聯(lián)系起來，頁巖氣可用來提高國內(nèi)能源安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。然而，忽略兩國之間在結(jié)構(gòu)和臨時(shí)性特征方面較大的差異，更不用說這些信息是官方對(duì)其中一個(gè)類型的樂觀評(píng)價(jià)，墨西哥僅有的資源能夠復(fù)制該基準(zhǔn)僅是一個(gè)隱含的假設(shè)，這需要進(jìn)一步研究、對(duì)比和確認(rèn)。
國際基準(zhǔn)化實(shí)踐包含的主要成功之處和定量范圍就是喚起人們通過“引用有利的結(jié)果和避開令人不快之處”來利用其政治優(yōu)勢。該實(shí)踐也被稱為“樸素的基準(zhǔn)”，旨在在不具有另一個(gè)國家的特定背景情況下復(fù)制其非凡的實(shí)踐，因而限制它們真正適應(yīng)到另一個(gè)環(huán)境。該實(shí)踐可能意味著在一個(gè)國家特定系統(tǒng)背景中的相同的“最佳實(shí)踐”工具（如果互補(bǔ)性的環(huán)境不存在或截然不同，卻無論如何都要被實(shí)施，以帶來政治決策的合法性和可信度）不能給另一個(gè)國家?guī)砗媒Y(jié)果。雖然這種類型的基準(zhǔn)化是基于結(jié)果和績效，但為使其更適應(yīng)其他環(huán)境，其有可能轉(zhuǎn)向定性方法，主要集中在涉及取得這些結(jié)果的實(shí)踐和方法的分析和了解。
在墨西哥，頁巖氣與2012年的能源戰(zhàn)略包含的兩個(gè)生產(chǎn)方案的關(guān)系已由優(yōu)先發(fā)布能源政策的官方傳遞出來。這個(gè)能源戰(zhàn)略是每年提交給墨西哥國會(huì)批準(zhǔn)長期能源計(jì)劃的主要法律文書，并依據(jù)三個(gè)主要方面：①能源安全，滿足國家能源需求競爭力和可靠性；②經(jīng)濟(jì)效益，提供具有成本效益好的能源資源；③環(huán)境可持續(xù)性。初步確定五個(gè)頁巖盆地，戰(zhàn)略中的正常方案包含只有一個(gè)頁巖氣層的開發(fā)，需要增加其他氣層的更有利的方案。對(duì)于每一個(gè)方案，都會(huì)于2016年以前開始生產(chǎn)，預(yù)計(jì)到2026年以前天然氣輸出量為天然氣總產(chǎn)量的15%和29%，但是，頁巖氣潛能的初步評(píng)估在150和459億立方英尺，根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)其分別低于78%和33%。
按照這些政策，已設(shè)置其他的運(yùn)營目標(biāo)，包括地質(zhì)研究，到2014年有20口探井，確定最有利的地層和區(qū)域。盡管如此，到2013年2月，只鉆探了7口井，其中有2口沒有用于商業(yè)生產(chǎn)，3口是干氣生產(chǎn)井，2口為氣體和凝析油生產(chǎn)井，只有1口成功用于石油和天然氣的生產(chǎn)。這些結(jié)果是具有相關(guān)性的，將在3.2節(jié)進(jìn)行進(jìn)一步討論，近來頁巖氣開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性取決于將氣體生產(chǎn)轉(zhuǎn)換為具有與較高的石油價(jià)格相關(guān)的大量重碳?xì)浠衔锏摹拜^濕”儲(chǔ)層。盡管認(rèn)識(shí)到頁巖氣開發(fā)潛力巨大，但發(fā)展路徑的選擇會(huì)受到墨西哥法律和經(jīng)濟(jì)框架的約束，更新版戰(zhàn)略中較少吹捧，到2013年初，頁巖氣的勢頭開始改變，更多有利的機(jī)會(huì)取決于其更宏大的改進(jìn)措施的實(shí)現(xiàn)。較糟糕的是，2012年，由于與亨利中心下降的天然氣價(jià)格相聯(lián)系的墨西哥較低的天然氣價(jià)格，較大的需求量致使基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到瓶頸，天然氣嚴(yán)重短缺，墨西哥天然氣市場的結(jié)構(gòu)局限性凸顯出來。更不用說去強(qiáng)調(diào)兩個(gè)國家之間的差異，其市場條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國普遍的條件。
正如paasi在其2005年文章中強(qiáng)調(diào)，很多體質(zhì)和機(jī)制的條件無法輕易改變，比如經(jīng)濟(jì)環(huán)境、資源稟賦及文化歷史背景，背景的不同放大了基于績效的基準(zhǔn)化的局限性。更重要的是，這些背景決定采用一項(xiàng)基準(zhǔn)所需的時(shí)間和資源，而基準(zhǔn)是最重要的，因?yàn)檫@個(gè)過程必須考慮到成本效益，達(dá)到制定政策的目的。通過這種方式，當(dāng)基準(zhǔn)可能限于選擇一些績效突出的主要國家時(shí)，假定這些國家的成功是完全可復(fù)制的，一旦背景得到公認(rèn)，為達(dá)到某種程度的適用性，政治言論中涉及的仿效需要進(jìn)一步修改。
因?yàn)槊撾x這個(gè)背景是非常復(fù)雜和昂貴的，因此，背景代表了基準(zhǔn)嵌入到另一個(gè)環(huán)境中的成功程度的主要驅(qū)動(dòng)力，并且提供一個(gè)近似的可能涉及資源和時(shí)間框架的措施。然而，理解該背景需要更多定性的和多層面的方法，其超越比較階段，向?qū)W習(xí)和適應(yīng)性經(jīng)驗(yàn)發(fā)展，從而有更好的政策和績效。huggins指出，由于實(shí)踐的復(fù)制而不是背景的復(fù)制，基準(zhǔn)努力向?qū)^程的理解上轉(zhuǎn)化，這使得運(yùn)行很有效，為實(shí)施雄心勃勃的方法鋪平道路，其最終采用國際經(jīng)驗(yàn)作為決策制定的學(xué)習(xí)過程的投入。
盡管基準(zhǔn)對(duì)制定政策而言是較近期的事，但作為對(duì)改進(jìn)性能的設(shè)計(jì)和實(shí)施政策的認(rèn)識(shí)工具，其也具有相當(dāng)大的潛力。而專注于有利模仿和復(fù)制的績效，可能最適合政治利益，其為更深入了解適應(yīng)性政策學(xué)習(xí)的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和背景差異等必要條件提供了很小的空間。這被墨西哥能源政策最新戰(zhàn)略制定者完全認(rèn)可，強(qiáng)調(diào)環(huán)境方面的限制，以及調(diào)整其由此產(chǎn)生的戰(zhàn)略和政策的需要。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，取決于這個(gè)國家學(xué)習(xí)所采取基準(zhǔn)的過程及實(shí)踐的能力，把獲得的認(rèn)知轉(zhuǎn)化成對(duì)其自身的環(huán)境制定政策的能力和修正其結(jié)構(gòu)和制度體系所需的成本和努力。
3 美國頁巖氣成功的因素
由于頁巖氣的影響已經(jīng)在世界范圍內(nèi)有所增長，所以注意力已轉(zhuǎn)到確定使美國成功成為可能的因素上，并希望在其他地方復(fù)制。然而，雖然構(gòu)造條件、長期成熟的過程及臨時(shí)性條件造就了這種成功，但是，實(shí)際上，其他地方頁巖氣的商業(yè)生產(chǎn)非常復(fù)雜。
盡管美國頁巖氣能追溯到很久以前，但是技術(shù)限制和大量便宜的常規(guī)天然氣資源阻止了其生產(chǎn)，直至20世紀(jì)70年代的能源危機(jī)使得探索能源替代品的興趣復(fù)蘇，以此來加強(qiáng)國內(nèi)能源供應(yīng)以及避免由依賴外國能源供應(yīng)導(dǎo)致的能源短缺。在這種環(huán)境下，美國注意到一些非常規(guī)能源，促進(jìn)技術(shù)突破以使其最終商業(yè)利用，頁巖氣就屬于其中的一種。一旦政府對(duì)技術(shù)研究和開發(fā)的支持得到兌現(xiàn)，并由私人公司使其完善，則諸如成熟的天然氣行業(yè)的專業(yè)知識(shí)和基礎(chǔ)設(shè)施、有競爭力的自由市場條件和提供必須監(jiān)管的制度框架等結(jié)構(gòu)性因素就與瞬息萬變的市場動(dòng)態(tài)和較高價(jià)格水平融合在一起，使頁巖氣經(jīng)濟(jì)可采，并在21世紀(jì)蓬勃發(fā)展。影響該成功的因素可以大致分為下面討論的幾類。
3.1 技術(shù)方面
由于技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用對(duì)于開發(fā)那些以前沒有接觸的能源非常重要，通常認(rèn)為水平鉆井和水力壓裂的組合是美國頁巖氣經(jīng)濟(jì)可采最具影響的因素；然而，其他因素對(duì)于減少有關(guān)技術(shù)不確定性同樣重要。這些因素包括具有適宜的地質(zhì)特征的資源稟賦、準(zhǔn)確地質(zhì)信息的可用性、行業(yè)數(shù)十年開發(fā)積累的專業(yè)知識(shí)、充足的基礎(chǔ)設(shè)施分布、廣泛的服務(wù)部門支持和用來執(zhí)行頁巖氣相關(guān)的特定生產(chǎn)技術(shù)的水的供應(yīng)。
3.1.1 有利的地質(zhì)特征
盡管頁巖是最豐富的沉積巖類型，但大多數(shù)不具天然氣，除非有足夠的有機(jī)組分來產(chǎn)生碳?xì)浠衔锊⒈豢紤]生產(chǎn)天然氣，頁巖儲(chǔ)層需要有適宜的總有機(jī)碳、熱成熟度、巖石厚度、孔隙度、深度和壓力等特征。不像歐洲等地質(zhì)條件不太有利的其他地區(qū)，美國資源的地質(zhì)特征已對(duì)頁巖氣生產(chǎn)的增長做出貢獻(xiàn)。
3.1.2 準(zhǔn)確的地質(zhì)信息
支持頁巖氣生產(chǎn)的另一個(gè)因素為資源評(píng)估的有效性。準(zhǔn)確的資源信息給行業(yè)帶來更多確定性，正如改進(jìn)地質(zhì)認(rèn)識(shí)能幫助生產(chǎn)商優(yōu)化項(xiàng)目，更精確繪制氣層遠(yuǎn)景圖、更容易找到“甜點(diǎn)”（最佳位置），即具有更大頁巖氣生產(chǎn)潛力的特定頁巖區(qū)域。更重要的是，根據(jù)鉆井操作所采用的技術(shù)和生產(chǎn)率這些信息定期更新。評(píng)估的頁巖氣資源基數(shù)從2006到2010增長近五倍。
3.1.3 專門技術(shù)
頁巖中水平鉆探的開發(fā)及應(yīng)用，大型水力壓裂和礦床三維微地震填圖使頁巖氣開采經(jīng)濟(jì)可行，因?yàn)橄啾葌鹘y(tǒng)的生產(chǎn)方法，這能夠進(jìn)入頁巖層的更大空間。如圖1所示，相對(duì)于具較少動(dòng)力的傳統(tǒng)的垂直鉆探，水平鉆井的數(shù)量從2005開始急劇增長，甚至在2009年下降之后再次開始增長。此外，一方面美國自20世紀(jì)70年代上述技術(shù)的發(fā)展，另一方面天然氣行業(yè)的長期經(jīng)驗(yàn)和資源集中，惠及快速高效頁巖氣專業(yè)知識(shí)的轉(zhuǎn)化。至關(guān)重要的是，頁巖層彼此不同，甚至在相同的氣層內(nèi)，并且你不知道“在一個(gè)儲(chǔ)層或鉆井中什么工作接下來可能不會(huì)有效，因此需要對(duì)達(dá)到完全的經(jīng)濟(jì)潛力的高度理解”。
3.1.4 大量的基礎(chǔ)設(shè)施
與天然氣行業(yè)數(shù)十年發(fā)展保持一致，可用的基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模制約著頁巖氣從產(chǎn)地輸送到加工廠和消費(fèi)者。在美國本土內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)充、多樣化、產(chǎn)能和準(zhǔn)入條件都值得注意。到2008年底，有210多個(gè)近似長度為491000千米的管道系統(tǒng)，大量地下存儲(chǔ)設(shè)施以及幾個(gè)國際貿(mào)易點(diǎn)，包括與墨西哥和加拿大的管道互連以及幾個(gè)接收和輸送液化天然氣設(shè)施。更重要的是，市場的競爭條件和普遍的規(guī)章制度使之更好使用這些設(shè)施，確保天然氣市場的有效配置。
3.1.5 發(fā)達(dá)的輔助機(jī)構(gòu)和支撐服務(wù)
除了國內(nèi)天然氣行業(yè)的能力，強(qiáng)大的油田服務(wù)和裝備工業(yè)支持頁巖氣開發(fā)的具體要求，其中包括更多的鉆探和壓裂，人員、鉆探設(shè)備及壓力設(shè)備的積極調(diào)動(dòng)及進(jìn)行水力壓裂的水和液體的向井場運(yùn)輸。總體而言，貨車運(yùn)程與一個(gè)典型的頁巖氣鉆井的各個(gè)階段都息息相關(guān)，從井場到天然氣生產(chǎn)可為800~2000次。
3.1.6 水的使用
為了要進(jìn)行水力壓裂，水必須使裂隙張開以使氣體從巖石流動(dòng)到井筒。在美國，水不僅普遍可用，而且能夠滿足全美國分散的頁巖氣地區(qū)不同的需求，估計(jì)巴內(nèi)特頁巖氣田典型的鉆井需要1000萬公升水，費(fèi)耶特維爾頁巖區(qū)需要1200萬公升水，馬塞勒斯頁巖區(qū)需要1500萬公升水。
3.2 經(jīng)濟(jì)學(xué)
提取頁巖氣，除了技術(shù)突破，推動(dòng)生產(chǎn)增長的最基礎(chǔ)因素是一個(gè)競爭性行業(yè)應(yīng)對(duì)市場壓力的能力。因?yàn)橄鄬?duì)常規(guī)天然氣生產(chǎn)頁巖氣要承擔(dān)不同需求，所以市場中生產(chǎn)商、場所建設(shè)者和服務(wù)提供商的過剩對(duì)于該行業(yè)的動(dòng)態(tài)發(fā)展起決定性作用。
3.2.1 具競爭性的市場結(jié)構(gòu)
不同于具有壟斷或寡頭壟斷的國家，美國幾十年的發(fā)展和直接監(jiān)管塑造了一個(gè)自由且具有競爭性的天然氣行業(yè)，其主要由許多小型和中型的獨(dú)立公司組成。2009年幾乎所有16122個(gè)石油和天然氣開發(fā)公司都是小型公司（低于100名員工）和中型公司（多于100，少于499名員工），一共占石油和天然氣生產(chǎn)、鉆探和支持工作中所有雇員的44%。這些獨(dú)立的公司在地質(zhì)特征不同的大區(qū)域改善技術(shù)、建立新的做法、承受市場風(fēng)險(xiǎn)、完成密集的鉆探，在發(fā)展頁巖氣商業(yè)規(guī)模中起到根本性作用。此外，由于這些較小的獨(dú)立經(jīng)營者成為先驅(qū)者，直到生產(chǎn)增長，最大的石油和天然氣公司（巨頭們）才開始注意該行業(yè)，盡管最初缺乏興趣。
3.2.2 具競爭性價(jià)格的設(shè)定
天然氣市場的競爭性對(duì)價(jià)格影響是廣泛的，而價(jià)格是被解除管制的，而且能促進(jìn)開發(fā)商和消費(fèi)者之間更有效的信息傳遞。自從1970年代晚期和1980年代，實(shí)施解除天然氣價(jià)格管制的政策，最后確定亨利公司作為選址、期貨交易的參考，生廠商積極響應(yīng)天然氣價(jià)格。結(jié)果是，從2000年天然氣價(jià)格穩(wěn)步增長，頁巖氣開發(fā)繁榮發(fā)展，直到2009年價(jià)格開始下降。
3.2.3 生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)
一般來說，頁巖氣開發(fā)比常規(guī)天然氣更為復(fù)雜，頁巖氣井衰落更快，它們不僅需要生產(chǎn)盈利，而且大量鉆井需要維持產(chǎn)量水平和收回相關(guān)的資金成本，這些成本主要是用于井鉆探和完井。此外，因?yàn)轫搸r儲(chǔ)層的特性具有多樣性，所以重要的是準(zhǔn)確的地質(zhì)信息和先進(jìn)的技術(shù)，這有利于確定甜點(diǎn)（最佳點(diǎn)）區(qū)以提高生產(chǎn)率，及確定額外的生產(chǎn)成本。而且，為了使生產(chǎn)成本高效和減少密集鉆探造成的土地干擾，頁巖氣開發(fā)商設(shè)計(jì)了從一個(gè)單獨(dú)的機(jī)臺(tái)進(jìn)行鉆探的過程，這需要提供適宜的油田服務(wù)、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施。正如上面介紹的，水是頁巖氣開發(fā)的基礎(chǔ)，這不僅會(huì)提高成本，而且需要適宜的道路設(shè)施來使眾多卡車將水和設(shè)備運(yùn)輸?shù)缴a(chǎn)場地。據(jù)估計(jì)，為了應(yīng)對(duì)地下含水層不能為壓裂提供水源的問題，開發(fā)商可能需要350輛到1000輛卡車來將水運(yùn)輸?shù)骄畧觥?/p>
由于這些成本，頁巖氣只有高于某個(gè)價(jià)格水平才會(huì)盈利。隨著2002年到2008年期間價(jià)格的增長，頁巖氣開發(fā)快速發(fā)展，但由于經(jīng)濟(jì)衰退和國內(nèi)天然氣供應(yīng)增長，天然氣價(jià)格下跌，生產(chǎn)商開始逐漸轉(zhuǎn)向較濕的頁巖儲(chǔ)層，來維持他們運(yùn)營的收益和克服下跌的天然氣價(jià)格，這突顯了頁巖氣經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià)格的敏感度和行業(yè)應(yīng)對(duì)市場環(huán)境的靈活性。
3.3 制度方面
在美國頁巖氣繁榮的背景下，其他因素不顯著，但也同樣重要，因?yàn)樗麄優(yōu)榧夹g(shù)和經(jīng)濟(jì)因素給予了適宜的框架。具體地說，將私人所有擴(kuò)展到地下資源的土地制度；以不同的形式協(xié)調(diào)完整的規(guī)章制度和政府支撐，為涉及的行業(yè)和不同的相關(guān)者帶來確定性和穩(wěn)定性。
3.3.1 土地和地下產(chǎn)權(quán)
對(duì)大多數(shù)國家來說，國家是領(lǐng)土內(nèi)所有油氣資源的所有者，與這相比，美國的土地私有擴(kuò)展到地下沉積的礦產(chǎn)和油氣資源，這允許土地所有者直接向生產(chǎn)商租賃或出售他們的土地。這一基本原則已經(jīng)成為頁巖氣快速發(fā)展的中樞，因?yàn)樯a(chǎn)商能夠更容易使用土地和資源。此外，相比歐洲等地，土地所有者因?yàn)橛薪?jīng)濟(jì)回報(bào)而產(chǎn)生較少的社會(huì)反對(duì)。土地使用權(quán)的獲得對(duì)頁巖氣的開發(fā)是至關(guān)重要的，即使在美國使用模式的影響和地方對(duì)土地使用權(quán)的規(guī)定會(huì)明顯降低生產(chǎn)潛力，目前，在馬塞勒斯頁巖層，賓夕法尼亞州每個(gè)縣約31%的土地和紐約高達(dá)84%的土地不允許商業(yè)生產(chǎn)。
3.3.2 穩(wěn)定的監(jiān)管框架
天然氣行業(yè)數(shù)十年的發(fā)展形成了完善的、穩(wěn)定的監(jiān)管機(jī)制，這減少了與油氣資源的開發(fā)的相關(guān)的不確定性，包括頁巖氣。1970年代開始對(duì)天然氣行業(yè)放松管制，這使天然氣更集中用于發(fā)電，引入以市場為基礎(chǔ)的價(jià)格和激烈競爭來推動(dòng)生產(chǎn)力。目前，規(guī)定主要由每個(gè)州的立法強(qiáng)制執(zhí)行，聯(lián)邦機(jī)關(guān)主管聯(lián)邦土地和通過州際管道傳輸。正如gény提到的，盡管每個(gè)州的標(biāo)準(zhǔn)不同，有效的制度安排使制度框架適合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，為頁巖氣開發(fā)創(chuàng)造充分條件。
環(huán)境監(jiān)管方面，頁巖氣開發(fā)比煤產(chǎn)生更少的溫室氣體排放量和更小的地表影響，但相比常規(guī)天然氣，在水管理和溫室氣體排放方面仍構(gòu)成較大的威脅。雖然對(duì)于是否允許開發(fā)頁巖氣取決于每個(gè)州的法律，但聯(lián)邦規(guī)章制度對(duì)環(huán)境問題一般是有利的，特別是對(duì)用水，安全飲用水法對(duì)水力壓裂的豁免，為加速頁巖氣開發(fā)用水提供了較為寬松的環(huán)境。
3.3.3 政府支持
幾十年來，頁巖氣生產(chǎn)不可能沒有政府參與，在頁巖氣生產(chǎn)難以實(shí)施時(shí)，政府為開發(fā)商提供必要的技術(shù)研發(fā)和激勵(lì)措施。美國能源需求的不斷增長的背景和一直依賴國外能源供應(yīng)造成的短缺使其在20世紀(jì)70年代期間有興趣開發(fā)非常規(guī)資源，但當(dāng)時(shí)并沒有實(shí)現(xiàn)商業(yè)開采。其結(jié)果是，東部頁巖氣項(xiàng)目從1975年運(yùn)行到1992年，旨在找尋使頁巖氣經(jīng)濟(jì)可采的技術(shù)。該項(xiàng)目在提供實(shí)施后由生產(chǎn)商改善的技術(shù)具有重要作用，強(qiáng)調(diào)的是，它由資源特性、生產(chǎn)技術(shù)的開發(fā)和向該行業(yè)的轉(zhuǎn)讓組成。除了這些技術(shù)進(jìn)步和1980年原油暴利法案的結(jié)果，替代燃料生產(chǎn)信用條款即眾所周知的第29項(xiàng)條款是一個(gè)暫時(shí)的補(bǔ)貼政策來促進(jìn)國內(nèi)非常規(guī)能源。通過對(duì)某些非常規(guī)來源，包括頁巖在內(nèi)，每千立方英尺天然氣補(bǔ)貼0.50美元，第29項(xiàng)條款支持頁巖氣商業(yè)開發(fā)直到2002年。
4 墨西哥的頁巖氣開發(fā)
美國能源信息署（2011年）最初評(píng)估公布2010年墨西哥具有681萬億立方英尺的資源基數(shù)，體積為天然氣已探明儲(chǔ)量的約57倍，據(jù)此墨西哥開始更積極推動(dòng)頁巖氣開發(fā)。僅依據(jù)這些評(píng)估，墨西哥能源當(dāng)局對(duì)自己國家的頁巖氣前景充滿信心。以美國為參照物，假設(shè)這一潛力是理所當(dāng)然的，由于頁巖氣的經(jīng)濟(jì)效益創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)、吸引投資和給予能源行業(yè)競爭力，當(dāng)時(shí)墨西哥能源部長強(qiáng)調(diào)了頁巖氣的作用以確保天然氣的長期供應(yīng)，并稱其為變革者。
然而，比較美國和墨西哥引領(lǐng)頁巖氣生產(chǎn)的因素，二者具有天壤之別。在制度方面，根據(jù)墨西哥法律，國家是地下所有油氣資源包括私人土地的唯一所有者。因此，石油和天然氣開發(fā)由國有企業(yè)—國家石油公司進(jìn)行，它是石油和天然氣行業(yè)的獨(dú)家運(yùn)營商，擴(kuò)充到整個(gè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上。盡管如此，國家石油公司的運(yùn)營非常復(fù)雜，因?yàn)樵摴居袃蓚€(gè)發(fā)展方向：一方面，如其他主要石油和天然氣公司一樣，在快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和技術(shù)制約下，它旨在讓所開發(fā)的油氣資源的價(jià)值最大化，滿足快速增長的需求；另一方面，當(dāng)前的稅收占掉大部分公司的收益，用于提供1/3的政府預(yù)算，公司面對(duì)逐漸減少的資源，必須提高業(yè)績。
墨西哥石油工會(huì)的力量雖不是墨西哥最強(qiáng)的，但也是最強(qiáng)之一，上述問題與墨西哥石油工會(huì)的力量和國家石油公司的歷史政治干預(yù)相結(jié)合，消弱了它運(yùn)營能力和面對(duì)所有挑戰(zhàn)的有效靈活性。
在監(jiān)管制度方面，法律禁止國家石油公司以服務(wù)以外的任何形式與私人運(yùn)營商聯(lián)合，如合資企業(yè)或共享生產(chǎn)協(xié)議。在這樣的環(huán)境下，投資主要被限制為國家石油公司指導(dǎo)下的服務(wù)和設(shè)備分包商。關(guān)于政府的作用，其利益已經(jīng)在第二節(jié)中解釋，他的工作主要集中在支持利于頁巖氣開發(fā)的舉措。在天然氣市場，1995年主要法律改革解除管制和廢除國家石油公司的縱向一體化，允許更多工作向私人開放，包括液化天然氣的分配、傳輸、存儲(chǔ)，及最近的有多種業(yè)務(wù)計(jì)劃的有限的上游活動(dòng)。然而，國際經(jīng)驗(yàn)表明，為了為投資者的利益使用和預(yù)約儲(chǔ)備，運(yùn)營商更喜歡與國家石油公司分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而不是支付合同。stojanovski指出，當(dāng)開放這些上游區(qū)域時(shí)，考慮到國家石油公司提供的不具吸引力的回報(bào)率，運(yùn)營商的興趣就幾乎沒有了。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)看，為使國家石油公司有限的預(yù)算和運(yùn)營能力與價(jià)值最大化的目的相匹配，公司致力于更賺錢的石油項(xiàng)目，而不是非伴生氣，更不用說項(xiàng)目投資涉及高風(fēng)險(xiǎn)和有著冗長繁瑣流程的非常規(guī)天然氣。與私人運(yùn)營商的經(jīng)濟(jì)決策取決于價(jià)格和市場動(dòng)態(tài)的美國不同，墨西哥的石油和天然氣項(xiàng)目由通過國家石油公司集中到聯(lián)邦政府，之后受限于財(cái)政部的審批。據(jù)stojanovski，該情況已引起財(cái)政部對(duì)短期績效和目標(biāo)更高的關(guān)注，而不是以投資效率或技術(shù)為代價(jià)但這些最終對(duì)石油天然氣公司的長期生存能力更為重要。也可以根據(jù)6年總統(tǒng)任期內(nèi)，為了獲取政治上的利益而優(yōu)先選擇的項(xiàng)目來解釋這種短視現(xiàn)象。
考慮到相對(duì)北美常規(guī)天然氣開發(fā)和目前低價(jià)的天然氣市場環(huán)境需要更高的資本投資，頁巖氣項(xiàng)目獲得盈利更加復(fù)雜。在任何情況下，國家石油公司需要發(fā)現(xiàn)和開發(fā)更濕的頁巖儲(chǔ)層來提高產(chǎn)出價(jià)值和投資回報(bào)。但是，國家石油公司勘探工作的緩慢步伐和運(yùn)營及財(cái)政障礙使投資到升級(jí)的頁巖氣工作中的充足資金分配變得復(fù)雜。如shields所提到的，要想使頁巖氣開發(fā)切實(shí)可行，必須有允許成本回收的最低價(jià)格或儲(chǔ)層內(nèi)具有更大的液體含量，這就提出了關(guān)于墨西哥石油或天然氣價(jià)格是否能推動(dòng)頁巖氣開發(fā)，國家石油公司是否繼續(xù)從事頁巖氣工作，或者徹底放手給私人運(yùn)營商等問題，假設(shè)通過法律框架中法律修訂最后允許這種長期推動(dòng)的替代品的話。
附加到這種復(fù)雜性上，墨西哥天然氣的亨利中心價(jià)格和國家有限的基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)合，導(dǎo)致2012年間天然氣供應(yīng)方面嚴(yán)重的瓶頸問題。墨西哥是一個(gè)天然氣凈進(jìn)口國，2000年到2010年，天然氣需求增長了78%，相當(dāng)于年增長率為5.9%，近20%是從美國通過管道的方式進(jìn)口，跟液化天然氣一樣。聯(lián)合循環(huán)技術(shù)因其環(huán)境和效率優(yōu)勢而被青睞，發(fā)電已經(jīng)成為天然氣需求的主要推動(dòng)力和許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支柱。然而，應(yīng)對(duì)美國下降的亨利中心天然氣價(jià)格，墨西哥2011年和2012年天然氣的需求劇增，尤其來自工業(yè)消費(fèi)者的需求，由于現(xiàn)有管道范圍有限和飽和，他們不能從美國進(jìn)口更多的天然氣，這導(dǎo)致了天然氣大量短缺和消費(fèi)者不滿，盡管價(jià)格低，他們也不能提高天然氣消耗。正如本文關(guān)于假定其他情況可復(fù)制的不協(xié)調(diào)性的主要觀點(diǎn)，價(jià)格脫節(jié)可能主要?dú)w因于與墨西哥相反的參考價(jià)格。墨西哥能源部門盛行的“靜態(tài)組織”不能設(shè)計(jì)內(nèi)部價(jià)格機(jī)制來取代亨利中心的價(jià)格波動(dòng)或者忽視墨西哥石油公司和電力部門的市場力量。
這些問題揭示了墨西哥天然氣市場的不足和克服阻礙頁巖氣開發(fā)的技術(shù)限制。此外，考慮到墨西哥石油公司的實(shí)際資金壓力和縱向一體化，這個(gè)問題證實(shí)了墨西哥石油公司對(duì)石油和天然氣行業(yè)的價(jià)值鏈長期投資不足。更具體的是，對(duì)其他公司合作伙伴和上游部門關(guān)于目前生產(chǎn)項(xiàng)目超過勘探工作的投資分配的法律限制，這削弱了國家石油公司的專業(yè)知識(shí)、技術(shù)能力和基礎(chǔ)設(shè)施。
此外，墨西哥缺乏準(zhǔn)確的地質(zhì)信息來評(píng)估頁巖氣經(jīng)濟(jì)可采的資源量以降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。2012年末期，宣布墨西哥石油研究所將開展頁巖氣資源的地質(zhì)評(píng)估，通過從公共信任基金中提取價(jià)值2.44億美元的項(xiàng)目，但考慮到這項(xiàng)工作的性質(zhì)和規(guī)模，結(jié)果仍需要數(shù)年來驗(yàn)證。美國人才的競爭和吸引為獨(dú)立公司提供了競爭優(yōu)勢和縮短他們的學(xué)習(xí)彎路，與其相比，墨西哥人力資源的缺乏阻礙了國家石油公司的效益和使用技術(shù)，就像stojanovski強(qiáng)調(diào)的“不僅投資不足，也缺乏人力資源”代表了公司面臨的最關(guān)鍵的制約。缺乏技術(shù)型勞動(dòng)力就是國家石油公司就業(yè)達(dá)到頂峰的結(jié)果，更多依賴外部服務(wù)公司和承包商，以及不得不支付龐大的養(yǎng)老金保險(xiǎn)。
此外，有效地開展頁巖氣生產(chǎn)需要帶來的支持性服務(wù)業(yè)，盡管長期以來，墨西哥石油公司為自己的常規(guī)天然氣業(yè)務(wù)簽訂多樣化服務(wù)的合同，并于2008年通過了能源改革，為承包方案賦予了更多的靈活性，但由于缺乏鼓勵(lì)措施和共享方案，專業(yè)油田服務(wù)和設(shè)備是否將全面用于墨西哥的頁巖氣開發(fā)仍然不確定。而且，墨西哥東北部是最先鉆探頁巖氣井和證實(shí)了潛在的頁巖氣區(qū)域，此外完成了必要的水力壓裂，此區(qū)存在嚴(yán)重的缺水問題，墨西哥官方認(rèn)為那個(gè)地區(qū)的水文環(huán)境不可用，因?yàn)樵搮^(qū)地下水排在墨西哥人均可用水倒數(shù)第二。基于墨西哥天然氣行業(yè)與美國的環(huán)境差異和結(jié)構(gòu)缺陷，為了有效地將后者的經(jīng)驗(yàn)作為頁巖氣開發(fā)的基準(zhǔn)，應(yīng)細(xì)查其過程和影響因素，以最終應(yīng)用于制定適合墨西哥環(huán)境的頁巖氣戰(zhàn)略。
盡管最適合墨西哥頁巖氣開發(fā)策略的討論超出了本文的范圍，而在最初階段，美國頁巖氣經(jīng)驗(yàn)的基準(zhǔn)已經(jīng)被用于理想的用途或績效監(jiān)控，進(jìn)一步過渡到學(xué)習(xí)其特定因素和基本過程，可能最終對(duì)區(qū)分結(jié)構(gòu)和瞬變因素的認(rèn)知能力的發(fā)展，去評(píng)估什么可以有效地移植和哪些必須改變，以使墨西哥獲得所需的目標(biāo)。
5 結(jié)論
研究結(jié)果表明在不考慮結(jié)構(gòu)方面和使之成為可能的情況下，使用美國頁巖氣快速發(fā)展經(jīng)驗(yàn)作為基準(zhǔn)有誤導(dǎo)作用。這些挑戰(zhàn)要求深入了解這些因素，來替代努力的效仿，這些挑戰(zhàn)作為一種投入來開發(fā)認(rèn)知，以制定更好的政策和策略來適應(yīng)其他環(huán)境。因此，美國經(jīng)驗(yàn)不是單獨(dú)作為政府利益支持的基于績效的基準(zhǔn)，它更大的價(jià)值在于其作為檢查造成這些結(jié)果的過程和因素的指南，為最終開發(fā)有適應(yīng)性的政策和策略為導(dǎo)向，以利用在其他環(huán)境下的獨(dú)特的機(jī)遇。
在這種特殊情況下，盡管墨西哥推測的頁巖氣資源量接近于美國，但能源政策制定者們必須首先克服一些墨西哥天然氣行業(yè)的結(jié)構(gòu)缺陷，來為生產(chǎn)起飛創(chuàng)造一個(gè)更有利的環(huán)境，更不用說達(dá)到美國的程度。更重要的是，沒有一個(gè)頁巖氣配套的自適性戰(zhàn)略，在支持頁巖氣方面墨西哥通過依賴最終可能比源于嚴(yán)格的基于績效的基準(zhǔn)方法的最初計(jì)劃和預(yù)期代價(jià)更高、花費(fèi)時(shí)間更長的資源而危及其能源安全的授權(quán)。為了避免這種失敗，基準(zhǔn)的采用的目的應(yīng)該是“尋求其他政治體制下的認(rèn)知和有關(guān)體制下的思想、計(jì)劃和政策及他們?cè)谄渌姓爡^(qū)是如何工作的”，以構(gòu)建適合墨西哥環(huán)境的認(rèn)知和能力。
自然資源，特別是頁巖氣的開發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要適當(dāng)?shù)囊?guī)劃、財(cái)政和技術(shù)能力、充足的基礎(chǔ)設(shè)施、有利的監(jiān)管及政府支持。雖然采用美國作為基準(zhǔn)最初是用來激發(fā)墨西哥能源安全和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)頁巖氣的潛在利益，但是一旦實(shí)施了第一步，因兩個(gè)國家的環(huán)境不同，就應(yīng)認(rèn)識(shí)到達(dá)到類似結(jié)果的復(fù)雜性。不考慮涉及到的復(fù)雜的過程，基準(zhǔn)的采用可能誤導(dǎo)決策者去設(shè)想可復(fù)制的結(jié)果。另一方面，基準(zhǔn)的使用作為一種在另一個(gè)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)與特定結(jié)果有關(guān)的成本和時(shí)間知識(shí)源和措施可能是更有用的。
本文可能有助于為分析頁巖氣開發(fā)參考使用提供一個(gè)框架和利用實(shí)際案例對(duì)其效果提出證據(jù)。本文可能與頁巖氣開發(fā)或墨西哥能源政策的利益相關(guān)者有關(guān)，可能也為頁巖氣資源戰(zhàn)略發(fā)展采用相同基準(zhǔn)的其他國家的決策者和官員提供有價(jià)值的見解。
感謝宋學(xué)信研究員對(duì)本文提出的寶貴意見。本文受中國地質(zhì)調(diào)查“地學(xué)情報(bào)綜合研究與產(chǎn)品研發(fā)”（121201015000150002）項(xiàng)目支持。
資料來源：juan roberto lozano maya.the united states experience as a reference of success for shale gas development:the case of mexico. energy policy，2013（62）：70~78.
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