[摘要]我國應急管理體系歷經1.0至4.0版本的升級，為保障公共安全提供了有力支撐。新時期復雜多變的公共安全形勢對我國應急管理體系建設提出了新的更高要求，需要實現由傳統管理思維向現代治理思維的轉變，推動從應急處置導向轉變為風險治理與應急管理并重，從應急管理行政負責轉變為黨政同責、一崗雙責，從條塊化應急管理轉變為綜合式應急管理，從政府主導應急管理轉變為政府主導與政社協同并重，從動員式應急管理轉變為規范化、標準化和信息化應急管理的理念更新，從而為實現應急管理體系和能力現代化提供堅實的思想基礎。
[關鍵詞]應急管理；體系建設；理念轉變；治理體系和治理能力現代化
[中圖分類號]d63 [文獻標識碼] a
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，從實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的戰略高度，對我國應急管理體系和能力現代化建設提出了新指示、新戰略和新要求，全面部署推進新時代應急管理工作。[1] 2018年的黨政機構改革過程中，國家正式成立應急管理部，標志著我國應急管理事業邁入新的歷史發展階段。
2016年7月28日，習近平總書記在唐山市考察時指出：“要總結經驗，進一步增強憂患意識、責任意識，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。”[2]黨的十九屆四中全會《決定》明確提出要“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”，[3]為推進國家應急管理體系和能力現代化指明了努力的方向。
我國應急管理體系先后歷經從1.0版本至4.0版本的升級優化過程，為保障公共安全提供了有力支撐。[4]然而，面對日益復雜的外部環境以及多變性特征愈發突出的突發事件，現有應急管理體系仍然存在著條塊分割、定位不清、溝通不暢、協調不力、重復建設、資源整合和技術能力不足等深層次問題。顯然，貫徹落實習近平總書記和黨的十九屆四中全會和五中全會關于應急管理現代化的精神，僅僅在組織體系和運行機制上下功夫還不夠，還要求我們從基本理念入手，盡快實現應急管理觀念的五大轉變：（1）從應急處置導向轉變為風險治理與應急管理并重；（2）從應急管理行政負責轉變為黨政同責、一崗雙責；（3）從條塊化應急管理轉變為綜合式應急管理；（4）從政府主導應急管理轉變為政府主導與政社協同并重；（5）從動員式應急管理轉變為規范化、標準化和信息化應急管理，從而更加積極主動地迎接國內外應急管理形勢的變化，最大限度地發揮國家應急管理體系的制度效能，為實現“兩個一百年”奮斗目標作出積極貢獻。
一、從應急處置導向轉變為風險治理與應急管理并重
牢固樹立安全發展理念，全力防范化解重大安全風險，是應急管理部門的首要任務。應急管理現代化的核心之一就是要加強風險防范工作，化解或減緩各種風險及其危害，從而大大降低應急處置的壓力和損失。[5]這就需要進一步推動應急管理從應急處置導向轉變為風險治理與應急管理并重導向，按照預防與應急并重、常態管理與非常態管理結合的原則，從源頭抓起，真正實現國家應急管理從被動應付到主動保障的戰略轉變。全流程風險治理是一個包括從風險識別、風險評估到風險溝通，進而提出風險控制策略和風險控制措施的動態過程，是一項系統性、專業性、科學性和綜合性很強的工作。建立科學、規范、系統、動態的風險治理機制，切實做到預防與處置并重、評估與控制結合，是從基礎層面提升應急管理工作水平的必然要求。
（一）開展風險普查和風險評估
各級政府應當建立健全突發事件風險評估標準規范，推動建立各類重大風險和隱患的識別、評估、監控、預警、處置等全過程動態管理，實現標本兼治化解風險。相關應急管理部門應當有序推進風險評估工作，全面開展全國災害綜合風險普查試點工作。系統地梳理各地存在的各種風險源，理清各類風險源之間的因果關系，逐步編制各級各類風險地圖，及早發布風險預警信息，并提供有效的風險預防與準備提示服務。相關主管部門主導，各級政府應急管理部門牽頭協調，開展全國性、區域性、部門性、行業性的風險現狀評估，制定風險圖景更新與發布機制，讓公眾對各類風險做到心中有數。需要注意的是，風險評估是風險預警的基礎，但風險預警的決策必須是在綜合分析和判斷公眾利益和價值關聯后，由具有法律授權的行政部門執行。[6]
要進一步強化事前的風險評估和風險溝通。面對風險日益增加的現狀，在繼續重視以往重大決策類風險評估的基礎上，還要更加重視社會穩定的綜合性風險評估，包括風險背后的一系列社會綜合因素評估。不斷完善風險評估內容的科學性，提高風險評估機制的實際效果；還要完善當前政府風險評估方式，建立風險評估工作中吸納多元主體參與的機制，使其更為實用接地氣。在此基礎之上，科學運用新媒體資源，有效進行風險溝通。風險評估需要與發展規劃、政策相統一。在制定與實施城鄉發展規劃過程中，應當充分考慮安全風險，將風險評估作為發展戰略布局的底線思維方式，讓安全發展理念厚植于各級政府部門。
（二）建立事件調查機制和長效學習機制
要完善事件調查機制，并探索建立經驗學習長效機制。應急管理工作需要廣泛汲取過去經驗和他國先進做法，每一起災害和危機事件都應當成為應急管理學習提高的重要機會。在重大突發事件發生后進行客觀公正的調查分析并公之于眾，已成為世界各國應急管理實踐的普遍做法。
事件調查的主要目的是分析導致事件產生的各種技術、運行體制、組織文化等因素，以便全社會吸取教訓。不過，以安全生產領域為代表，我國目前的事故調查和責任追究是一對孿生兄弟，責任追究常常成為事故調查的根本目的，最終也導致調查異化為責任分攤或者責任替代的一種博弈。因此，一方面，當前迫切需要轉變事故調查的問責導向，以查明事實真相為目的，可以規定不把調查結果作為起訴責任事故方的證據，以此保證讓所有當事人沒有任何顧忌地把問題情況介紹清楚。要建立獨立、權威、專業的調查制度，并將調查學習的外延從安全生產領域擴展到更多類型的突發事件中。[7]另一方面，還要探索建立經驗學習長效機制。完善事件調查制度僅僅為經驗學習提供了可能和開端，從危機經驗的汲取到傳播和再利用這些環節在政府組織內部都需要制度再設計和監督保障。如在汲取知識過程中需要建立多種危機經驗獲取渠道；在危機經驗的傳播過程中需要打破信息孤島和壁壘實現危機經驗共享；在危機經驗的利用過程中還需要建立正向激勵和寬容失敗的雙向互動機制。[8]
二、從應急管理行政負責轉變為黨政同責、一崗雙責
黨的十八大以來，習近平總書記多次就安全生產工作作出重要指示，強調要建立“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的安全生產責任體系，黨政一把手必須親力親為、親自動手抓。特別是天津港“8·12”火災爆炸事故發生后，習近平總書記3天內兩次作出重要指示，再次強調要嚴格落實“黨政同責、一崗雙責”原則。“黨政同責、一崗雙責”是黨的十八大以后，中央對黨政干部提出的新要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2018年發布的《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》明確提出：“實行地方黨政領導干部安全生產責任制，應當堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責，堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全。”[9]習近平總書記在主持召開的中央全面深化改革領導小組第十四次會議上指出：“ 重點督察貫徹黨中央決策部署、解決突出環境問題、落實環境保護主體責任的情況。”[10]換句話說，“黨政同責、一崗雙責”不僅要體現在安全生產上，覆蓋到公共安全的各個方面，還要體現在人民和國家的各項事業上。
因此，當前迫切需要理順和規范黨政機構在公共安全治理中的責任。充分發揮黨的領導在公共安全治理中的重要地位，通過黨政協同來處理好公共安全治理過程中的責任和義務，有效解決應急管理工作中黨政分工模式的缺陷，確保追責威懾和權力行使通過權責一致的機制得到實現。
（一）建立健全“黨政同責、一崗雙責、失職追責”責任體系
需要進一步按照權責對等、統籌協調的原則，加強應急管理組織架構建設，逐步建立健全“ 黨政同責、一崗雙責、失職追責”的應急管理責任體系。
以安全生產為例。一方面，黨委要強化對安全生產重點工作的領導，貫徹落實黨的安全生產方針和重大決策部署，大力實施安全發展戰略；要加大安全生產在經濟社會發展中的考核權重，把安全生產履職情況作為干部業績考核和選拔、任用、評優評先的重要依據，實行“ 一票否決”；要把安全宣傳教育培訓和安全文化建設納入黨的宣傳思想工作格局中，不斷提高黨員領導干部抓安全、促發展的能力；要在“打非治違”、整頓關閉、隱患治理、應急處置等安全生產重大問題上科學決策、靠前指揮、督促落實；要切實加大對事故責任追究力度，嚴查事故背后的失職瀆職和腐敗行為。
另一方面，安全生產“黨政同責”，政府也要重點抓好五項工作：一要建立健全政府系統安全監管責任體系，地方政府主要負責人應擔任安全生產委員會主任，承擔安全生產第一責任人的責任，政府和部門班子成員落實“一崗雙責”，不留責任盲區；二要加強安全生產地方性法規和地方政府規章建設，嚴格落實安全生產法律法規和規章制度；三要有效調配行政資源，強化安全監管基層執法力量，從嚴執法，深化隱患排查整改和“打非治違”專項行動，不留死角；四要深入研究解決安全生產重大問題，包括安全投入、科技裝備、支持政策、重大危險源治理等關鍵問題；五是要認真組織開展應急救援和事故調查處理，舉一反三，切實加強和改進安全生產工作。
（二）強化地方主體責任
按照分級負責、屬地管理的原則，嚴格落實地方黨委政府在重大風險防治方面的主體責任、主體作用。應著力消除地方黨政部門在風險治理中的責任推諉現象，推廣責任清單機制，敦促中央和地方風險隱患排查工作的落實。《關于國務院機構改革方案的說明》規定：“一般性災害由地方政府負責，應急管理部代表中央統一響應支援；發生特別重大災害時，應急管理部作為指揮部，協助中央指定的負責同志組織應急處置工作。”[11]要科學合理劃分中央與地方在應急管理中的責任，強化和落實地方責任，充分發揮地方政府和應急管理部門在突發事件應對工作中的積極性、主動性、創造性。重點應按照權、責、利對等的原則，明確地方突發事件應對的主體責任，賦予地方相應的職權。
（三）理順黨、政、軍、警等權責關系
按照黨政同責、統一領導、加強協調的原則，明確黨、政、軍、警等各方共同參與、分工明細的應急指揮和決策體系，確保突發事件發生后黨、政、軍、警及有關部門主要負責人協同有序開展應急指揮。加強應急聯動機制建設。通過建立健全應急聯動制度規范、開展應急隊伍系統作戰訓練演練、制定共享互通的應急通信與信息系統標準等途徑，整合各協作主體的自主行動，強化應急協作共識，建立應急協調信任機制，提高地區之間、部門之間、條塊之間、軍地之間應急協作的程序化、制度化和規范化水平。[12]
三、從條塊化應急管理轉變為綜合式應急管理
從條塊化應急管理向綜合式應急管理的觀念轉變，是貫徹落實習近平總書記重要講話精神、鞏固機構改革成果的內在要求。2018年應急管理部的成立已經從頂層設計上為這一轉變的實現提供了體制保障。在此次機構改革中，應急管理部“9+4”的結構體現了我國將主要的自然災害與事故災難應急職能加以綜合統籌的應急管理體制改革思路，體現了優化、協同、高效的原則，優化就是要科學合理、權責一致，協同就是要有統有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。這一轉變也體現了“從應對單一災種向綜合減災轉變”，但簡單把傳統各單一災種管理部門整合為一個綜合性管理機構并不能從根本上解決協同問題，其轉變、整合或者說綜合的效果還有賴于機構調整與磨合過程中更加深層次的內部和外部協同。
（一）注重內部協同中的統一領導與分級負責
國家層面應急管理的內部協同涉及9個部門和4個議事協調機構，調整幅度大，涉及部門廣，部門間關系復雜。盡管各個部門都肩負救災職責，但是災害和事故的應對方式是有差異的，而且各個部門的組織文化、應急指揮體系、應急響應流程也有所區別。組織設計、人員安置等牽動各方利益，協調難度大。應急管理需要統一指揮和適度集權。因此在應急管理部門內部縱向層級關系處理上，要繼續貫徹統一領導與分級負責相結合的原則，同時要更加重視管理重心下移，處理好領導集權與基層放權的關系。未來應急管理工作應當強調應對重心的下移和第一現場的處置權，根據地方和事件實際情況，找到權力集中與重心下移之間的平衡，進而科學合理開展職責分工，明晰上下級之間、部門之間、領導指揮與現場處置之間的權、責、利關系。
（二）加強外部協同中的常態溝通與分工協作
就外部協同而言，此次機構改革并沒有將衛生、公安等部門整合到應急管理部。然而重特大突發事件的應對離不開衛生、公安、氣象、交通等部門的大力配合。在與外部同級其他部門的協同過程中，應急管理部可能存在一定困難。因此，在平時實踐中，應急管理部門（廳/局）必須強化同衛健、公安、政法、交通運輸、網信等部門的協作溝通。通過建立標準化、制度化、常態化的溝通機制，經常開展共同學習、交流、對話、培訓、演練等活動。只有建立良好的常態化跨部門協同機制，在緊急情況下應急管理部門才能扮演好協助領導決策的重要角色。要強化應急管理部門在處置突發事件中牽頭負責、協調指揮的職能和權威，理順應急處置時相關部門之間的指揮關系，促進應急管理工作的協調和有序。特別是重特大災害發生后，應急管理部門作為指揮部，協助中央指派的負責同志開展應急處置。平時，應急管理部門可以充分發揮對各部門各地區應急預案管理工作的指導職能，加強與相關部門的協調與合作，形成協同救災的應急響應能力。
2018年全國應急管理工作會議強調，到黨的二十大勝利召開之前，是新時代應急管理事業夯實基礎、開創新局的關鍵階段，要抓住機遇、乘勢而上，緊緊圍繞防范化解重大安全風險，堅持邊應急、邊建設，力爭通過三到四年努力，基本形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，基本完成統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系構建。圍繞這一目標，要繼續深化應急管理體制機制改革，實現應急管理從安全生產監管向安全生產、自然災害、應急救援一體化綜合協調轉變，從應對單一災種向全災種綜合防災減災救災轉變，從以往應急資源分散、條塊分割、各自為政的局面向統一指揮、緊密配合、快速響應轉變。特別是，要切實做好整體謀劃、頂層設計，既要堅持發揮社會主義制度優勢，又要總結反思重特大災害事故應對實踐經驗教訓，完善領導決策協調體制，強化應急管理綜合職能，健全監測預警、風險排查、應急保障等機制。
四、從政府主導應急管理轉變為政府主導與政社協同并重
突發事件應急管理是一項復雜的系統工程，需要多元社會力量的參與。應急管理體系和能力現代化要求應急管理應由傳統的管理思維向現代的治理思維轉變，即積極吸納社會組織、民間團體、行業協會以及公民志愿者等力量參與其中。推動應急管理體系和能力現代化建設，不僅要堅持黨委領導、政府主導，更要注重社會力量參與，倡導多元主體合作共治，充分調動社會力量的積極性、主動性、創造性，打通各方參與風險防范、應急救援和恢復重建的政策通道，提高應急管理社會化水平，構建全社會共同參與的應急管理工作格局。
（一）強化應急管理社會化的制度基礎
鄧小平指出：“制度是決定因素”，制度問題更帶有“根本性、全局性、穩定性和長期性”。[13]在立法和預案設計中明確政府、企業、社會組織和個人在突發事件應對全過程中的權利和義務，在體制上明確企業、社會組織和公眾等合法參與應急全過程的介入平臺，在機制上保證各主體的有序、有效參與，從而建立起“政府主導，全社會參與，政府公共應急、社會公益應急和市場化的企業應急相結合”的應急體系。[14]
（二）加強基層應急管理工作
基層政府應急管理組織體系中，應專門設立協調統籌社會力量的部門，確保社會力量的有序參與并發揮最大作用。以社區、鄉村、學校、企業等基層組織和單位為重點，推進建立政府主導和社會參與相結合，全民動員、協調聯動的應急管理工作格局。督促企事業單位積極履行安全管理主體責任，引導公眾增強風險防范意識，提升全社會的風險防范能力；把公共安全教育納入國民教育和精神文明建設體系，加強安全公益宣傳，健全公共安全社會心理干預體系，提高全民公共安全意識和應急技能。
建立政府與社會力量應急合作平臺，在風險評估、應急準備、應急響應、恢復重建的全過程中，明晰社會力量參與的功能與分工，按照“普遍倡導、重點扶持和專業發展”相結合的原則，著重培育民間防災減災力量。
（三）明確政府與企業在應急管理中的事權關系
充分發揮中央和地方兩個積極性，實現中央集中統一與地方自主權的有機結合和良性互動，是推進應急管理體系和能力現代化的必然要求。根據目標精準化、措施精細化、協調機制化的要求，圍繞發揮市場機制在風險防范、損失補償、傷亡撫恤、恢復重建、行業發展等方面的積極效應，提出一批有利于提高應急管理能力的財稅、金融、信貸、保險等經濟產業政策建議。
（四）開展全社會應急能力建設和應急文化宣傳
注重培育公眾危機意識和自救互救能力，開展心理健康教育，建立社會公共媒體和新媒體參與的全社會應急文化宣傳工作機制。整合政府、學校、企業等各方面應急安全教育資源，充分發揮安全風險防控服務專業化社會組織、應急安全教育產業聯盟（協會）等平臺的溝通協調、指導和服務功能，[15]營造濃厚的應急文化宣傳和教育氛圍，推動全社會形成防災減災救災意識。
（五）加強應急管理區域合作和國際合作
正如新冠肺炎疫情表明的，世界各國是休戚與共的命運共同體，必須加強合作、攜手應對日益復雜的全球性重大風險。面對氣候變化、恐怖主義、國際金融危機、跨國犯罪、傳染性疾病、嚴重自然災害等全球性課題，必須強化政府間和區域間協作，建立共同應對災難的多邊合作機制。
五、從動員式應急管理轉變為規范化、標準化和信息化應急管理
我國傳統應急管理體制的一個突出特征是政治動員，這種運動式的應急管理體制盡管能夠發揮“集中力量辦大事”的優勢，同時也存在著過度動員、運動式治理、成本過高的不足。新時代推進應急管理體系和能力現代化還需要改變過去傳統的運動式應急管理，重視制度建設，進一步完善對應急管理的體制、機制和法制的頂層設計，從而真正實現應急管理的制度化、規范化、標準化和信息化。
（一）加強應急管理法律法規體系建設
全面建設應急管理法律制度體系，加快應急管理法律法規制修訂工作，推進應急預案和標準體系建設。要組織專門力量開展相關法律法規制修訂工作；及時評估和修訂《突發事件應對法》，提高法律的操作性和實用性；及時制修訂相關法規，提高法規之間的銜接緊密度和一致性；繼續推動應急管理相關法規、配套制度出臺和修訂完善，推進應急管理工作法制化和規范化。
（二）加強應急管理機制建設的頂層設計
頂層設計是運用系統論的方法，統攬全局，對系統的各方面、各層次、各要素進行統籌規劃，以集中有效資源、高效快捷地實現目標的方法。推進應急管理體系和能力現代化，也必須加強頂層設計。建議在《突發事件應對法》與《國家突發公共事件總體應急預案》等相應法律、法規和文件的整體框架下，完成應急管理機制的頂層設計，完善并進一步細化和規范應急管理各項機制，全國統一建設和規劃應急管理機制的整體框架。[16]
（三）推進應急管理全過程的標準化建設
在事前防范標準化建設方面，要進一步研究制訂政府系統值班工作地方標準，各級各類應急預案編制、演練指南，應急避護場所建設指導意見，應急救援隊伍管理辦法，應急物資物流體系建設指導意見等。在事中處置標準化建設方面，要進一步研究制訂突發事件現場指揮人員工作規范、突發事件處置標準、第一響應標準等。在事后恢復標準化建設方面，要進一步研究制訂突發事件損失報送程序和標準、突發事件損失評估標準化、突發事件賠償救助標準化、突發事件總結評估工作標準化等。[17]
（四）大力推動應急管理信息化跨越式發展
信息化、數字化時代對政府應急管理機構和相關職能部門提出了更高要求，要同時具備事前精準監測預警，事中快速科學決策、響應及時、處置高效，事后快速恢復、及時發布信息并引導社會輿論等能力。因此，應當把發展智慧安全和智慧應急作為防范化解重大安全隱患、提升國家應急管理能力的重要舉措。圍繞融合指揮、應急通信、短臨預警、全域感知、數據智能等應急管理信息化的“五大主攻方向”，[18]利用大數據、計算機、物聯網、人工智能等現代信息技術，有效融合各個部門并實現數據共享，突破部門間應急管理的“信息孤島”，服務于突發事件應急管理的實踐需要，提高政府應急響應的效率和靈活性，助力民眾做出更明智的決策。應急管理部成立后，我國編制并印發了《應急管理信息化發展戰略規劃框架》和地方應急管理信息化建設實施指南、建設任務書及系列標準規范，明確了地方應急管理信息化建設的重點、具體要求。各地要以規劃為引領，加快推進科技信息化，以信息化推進應急管理現代化，加快構建“制度+技術”的國家應急管理現代化體系，這是我國應急管理全系統的職責所系。具體來說，要堅持目標導向和問題導向，遵循總體設計、分步實施、急用先建、保證質量的原則，發揮好科技信息化的加速器、催化劑作用，實現彎道超車、換道超車，以信息化推進應急管理現代化。要堅持統籌集約，全國建設“一盤棋”。避免各自為戰、煙囪林立、“翻燒餅”式的老路，堅定不移地走統籌發展、集約建設的路子，統一建設內容、建設布局、建設標準、工作步調，通過信息化給應急管理現代化插上翅膀。
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責任編輯：文心
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[基金項目]國家自然科學基金重大項目“重大國家安全事件管理機制”(71790611)。
[作者簡介]薛瀾，清華大學蘇世民書院院長，清華大學公共管理學院學術委員會主任、教授、博士生導師；沈華（通訊作者），中國科學院科技戰略咨詢研究院副研究員，清華大學應急管理研究基地兼職研究人員。
：鞏經理
：13915946763
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