局機關業務學習之二：
安全生產違法行為行政處罰
劉偉群
（編者按：今年春節過后，市安監局組織了為期一周的業務培訓，分別由局機關干部結合工作實際進行輔導。此次業務培訓共分3個專題9項內容展開，其中安全檢查涉及危險化學品企業檢查、職業衛生檢查、冶金企業檢查、中小企業檢查等4個方面內容；安全生產法律法規涉及行政處罰、國務院493號令與75號令對比2個方面內容；機關信息管理涉及網站及信息系統維護、日常工作攝影基本知識、信息報送工作3個方面內容。本網站從3月12日起，將在《局機關業務學習》專欄中刊登部分講課提綱，敬請關注。）
一、安全生產違法行為行政處罰適用的法律法規
1、實體法：《中華人民共和國安全生產法》、《生產安全事故報告和調查處理條例》國務院493號令、《建設工程安全生產管理條例》國務院393號令、《危險化學品安全管理條例》國務院344號令、《煙花爆竹安全管理條例》國務院455號令、《江蘇省安全生產條例》等。
2、程序法：《中華人民共和國行政處罰法》、《安全生產違法行為行政處罰辦法》國家局15號令等。
二、安全生產違法行為行政處罰的種類(國家局15號令)
（一）警告。屬于警誡罰，即給予違法行為人以批評、訓戒、警告、通報等，使其認識到其違法行為的性質和后果，以免今后再度違反。
（二）罰款。
（三）沒收違法所得、沒收非法開采的煤炭產品、采掘設備。屬于財產罰，即給予違法行為人以財產上的懲罰，使其經濟上受到損失。
（四）責令改正、責令限期改正、責令停止違法行為。
（五）責令停產停業整頓、責令停產停業、責令停止建設、責令停止施工。屬于行為罰 。
（六）暫扣或者吊銷有關許可證，暫停或者撤銷有關執業資格、崗位證書。
（七）關閉。應報請縣級以上人民政府按照國務院規定的權限決定，屬于行為罰，即給予違法行為人以剝奪某種行為能力的處罰，使其失去或者暫時失去從事某種行為的權力，以便引起違法行為人的重視，不再實施違法行為。屬于行為罰。
（八）拘留。屬于人身罰即給予違法行為人剝奪人身自由的處罰，使其在一定時間內失去人身自由，以便促使其悔過自新，改正錯誤。
（九）安全生產法律、行政法規規定的其他行政處罰。
行政違法行為是實施行政處罰的前提，行政處罰是行政違法行為的結果，只有當兩者構成一定的因果關系時，才能對違法行為人實施行政處罰。否則，不得實施行政處罰。
三、安全生產違法行為行政處罰的程序
（一）簡易程序
1、違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對生產經營單位處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。
2、執法人員當場作出行政處罰決定的，應當向當事人出示執法身份證件，填寫預定格式、編有號碼的《當場行政處罰決定書》。《當場行政處罰決定書》應當當場交付當事人。
3、《當場行政處罰決定書》應當載明當事人的違法行為、行政處罰依據、罰款數額、時間、地點以及行政機關名稱，并由執法人員簽名或者蓋章。
4、執法人員當場作出的行政處罰決定，事后必須報所屬行政機關備案，最遲在五日內報所屬行政機關備案。
5、當事人對當場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
6、當場作出行政處罰決定，有下列情形之一的，執法人員可以當場收繳罰款：
（1）依法給予二十元以下的罰款的；
（2）不當場收繳事后難以執行的。
(3)在邊遠、水上、交通不便地區，行政機關及其執法人員依照規定作出罰款決定后，當事人向指定的銀行繳納罰款確有困難，經當事人提出，行政機關及其執法人員可以當場收繳罰款。
7、行政機關及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款。
8、執法人員當場收繳的罰款，應當自收繳罰款之日起二日內，交至行政機關；在水上當場收繳的罰款，應當自抵岸之日起二日內交至行政機關；行政機關應當在二日內將罰款繳付指定的銀行。
9、安全生產行政執法人員當場作出行政處罰決定后應當及時報告，并在5日內報所屬安全監管監察部門備案。
（二）一般程序
立案、調查取證、告知、作出處罰決定、文書送達、執行、結案、存檔八個方面組成
四、生產安全事故行政處罰的程序
（一）立 案
1、立案應當符合下列條件：
（1）責任事故；
（2）屬于本機關管轄。
2、安全生產監督管理部門對生產安全責任事故，應當立案調查。
3、對擬立案查處的案件，經辦人應填寫《立案登記表》，并附上相關的資料，報經辦部門負責人及局領導審批。批準之日為案件辦理起始時間。
4、已經批準立案的案件，不得隨意終止、撤銷。確實需要終止或撤銷的，要寫出書面報告，闡明理由，并經批準立案單位負責人批準同意。
（二）調查取證
1、對已立案的案件，由立案審批人指定兩名或者兩名以上安全生產行政執法人員進行調查，并嚴格依照合法程序，查清事實，掌握合法有效的證據依法處理。
有下列情形之一的，承辦案件的安全生產行政執法人員應當回避： （一）本人是本案的當事人或者當事人的近親屬的； （二）本人或者其近親屬與本案有利害關系的； （三）與本人有其他利害關系，可能影響案件的公正處理的。
安全生產行政執法人員的回避，由派出其進行調查的安全監管監察部門的負責人決定。進行調查的安全監管監察部門負責人的回避，由該部門負責人集體討論決定。回避決定作出之前，承辦案件的安全生產行政執法人員不得擅自停止對案件的調查。
2、安全生產行政執法人員必須全面、公正地組織調查，收集與案件有關的證據。證據有以下種類：
（1）書證；
（2）物證；
（3）視聽資料；
（4）證人證言；
（5）當事人陳述；
（6）鑒定結論；
（7）勘驗檢查筆記、現場檢查筆錄。
3、詢問證人或相關人員
（1）詢問時，必須有2名以上執法人員在場。
（2）執法人員必須出示行政執法證。
（3）調查詢問應當制作《詢問筆錄》。
《詢問筆錄》是一種法律文書，它有兩種形式：一種是調查人員根據詢問對象的陳述制作；一種是詢問對象親筆書寫的。
制作詢問筆錄必須準確、客觀、完全、合法。
（1）必須兩人詢問，一人問、一人記。
（2）對于詢問對象的陳述要按他本人的語氣記錄，并且盡可能做到逐句記述，不能做任何修飾、概括和更改。
（3）對于詢問時的問和答，也應當逐句記入筆錄，并且要反映出問與答的語氣、態度、必要時，可以把問、答雙方的動作和面部表情也記入筆錄。
（4）詢問結束時，必須向詢問對象宣讀筆錄，或者詢問對象親自閱讀。如果詢問對象請求補充和修改，應當允許，并讓詢問對象在補充、修改處按手印或簽名、蓋章。
（5）詢問對象請求親筆書寫證言，應當允許。但必須事先認真地詢問，然后要求詢問對象立即在詢問地點進行書寫。必要是，詢問人員可以把他回答的問題列舉出來，讓他親自書寫。詢問對象書寫完畢后，應馬上檢查筆錄里所寫證言是否完全，若不完全，可以讓他進行補充。
（6）詢問筆錄應按順序編號，并由詢問對象逐頁簽名、蓋章或按手印。詢問人員及其他人員（翻譯人員等）也應在筆錄上簽名。
（7）對于每一個詢問對象的詢問筆錄，都必須單獨制作，不允許把幾個詢問對象的證言寫在同一份筆錄里，更不允許只制作某一個詢問筆錄，而讓其他詢問對象在該筆錄上分別簽字。
（8）詢問筆錄正文里遺留下來的空白行、頁，在詢問對象簽字以前，都應由詢問人劃線填滿。
（9）詢問筆錄的用紙必須合乎要求，字跡必須清晰、工整。
（10）筆錄必須用鋼筆或毛筆書寫，不能用鉛筆或圓珠筆記錄。
4、安全生產執法人員有權要求當事人及證明人提供證明材料或者與違法行為有關的其他材料，并由提供人在有關材料上簽名或者蓋章，拒絕簽名或者蓋章的，應在材料上注明。
5、安全生產執法人員應收集、調取與案件有關的原始憑證作為證據。調取原始證據有困難的，可以復制，復制件應標明“經核對與原件無誤”，并由出具證據人簽名或者蓋章。
6、需要對與案件有關的物品或場所勘驗檢查時，應通知當事人到場，并做好《勘驗檢查筆錄》；當事人拒絕到場的，可以請在場其他人作證，并應在《勘驗檢查筆錄》中注明。
7、因辦案需要抽樣調查的，應當通知當事人到場，并開具《抽樣取證憑證》，由安全生產執法人員和當事人簽名或者蓋章。當事人拒絕到場的，可由在場其他人見證并簽名或蓋章。
8、對涉及專業問題的，應指派或聘請有專業知識、技術能力和相應資格的機構或專家進行技術鑒定，并出具《鑒定意見書》
9、安全生產監督管理部門在查處責任事故中，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經部門負責人批準，可以采取先行登記保存措施，并填寫《證據登記保存清單》，并在7日內作出以下處理決定：
（1）違法事實成立應當予以沒收的，作出行政處罰決定，予以沒收；依據法律、行政法規可以扣留、封存的，作出行政處罰決定，扣留或者封存；
（2）違法事實不成立，或者依法不應予以沒收、扣留、封存的，解除登記保存措施。
10、安全生產執法人員按規定的程序調查取證完畢，應及時作出處理。填寫《案件調查報告》，提出處理意見，按規定審批，并視情況分別作出如下處理：
（1）經調查發現違法事實不存在的，不予處罰；
（2）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予處罰；
（3）不滿14周歲的人違反安全法規，以及精神病人在不能辯認或控制自已行為時違反安全法規的，不予處罰；
（4）違反安全法規在2年內未被發現的，不予處罰；（從發生日）
（5）違法人死亡的，不予處罰；
（6）經調查不屬于本機關管轄的，應當移送有管轄權的部門處理；
（7）其違法行為已構成犯罪的，移送司法機關依法處理。
有以上情行為的，經領導批準可撤銷立案或結案。
（8）已構成違法的，按安全生產有關法律法規的規定，須由安全生產監督管理部門處罰的，由安全生產監督管理部門作出處理決定，依法予以處罰；
（三） 告知
1、在作出處罰決定之前，安全生產執法人員應制作《行政處罰告知書》，告知擬給予的處罰及事實、理由和依據（標明依據的法律法規的條、款、項、目），并告知當事人有權進行陳述、申辯；對符合聽證條件的（責令停產停業整頓、責令停產停業、吊銷有關證照、較大數額罰款的個人1萬元對上；單位3萬元對上），應當告知當事人，可以要求舉行聽證。
當事人逾期未行使陳述、申辯權或要求舉行聽證的，視為放棄上述權利。
2、當事人進行陳述和申辯的，安全生產監督管理部門應當認真聽取，并將當事人提出的事實、理由和依據制成筆錄。
聽取當事人陳述、申辯時。當事人為單位的，應當寫明陳述人與單位之間的關系。詢問之前，應要求陳述人出具身份證明材料。陳述人無法提供的，應當要求有關單位予以確認。
陳述人陳述完畢后，應當交陳述人校閱筆錄。陳述人發現記錄有誤，可以要求修改筆錄。在每一處修改的地方，應讓陳述人一一簽名，予以確認。修改時，不能遮蓋原來記錄的內容。陳述人要求作較大修改且修改內容與記錄的原 文有重大出入的，可以要求陳述人在筆錄后另外書寫，并簽名確認。執法人員也可以根據實際情況，由陳述人自行書寫陳述、申辯的內容。
筆錄制作完成后，陳述人應當逐頁簽名，并在文書末尾（緊接正文的最后一行）書寫“以上筆錄情況屬實”，并簽名、注明日期。詢問人和記錄人應當分別簽名。
3、當事人要求聽證的，應當在安全生產監督管理部門告知后3日內以書面方式提出。安全生產監督管理部門應當在舉行聽證會的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點。
當事人有正當理由要求延期的，經組織聽證的安全生產監督管理部門負責人批準，可以延期一次；當事人未按期參加聽證，并且未事先說明理由的，視為放棄聽證。
4、聽證參加人由聽證主持人、聽證員、案件調查人員、書記員、當事人或者委托代理人組成。
聽證主持人、聽證員、書記員應當由組織聽證的安全生產監督管理部門負責人指定的法制機構工作人員或者其他非本案調查人員擔任。
5、作出停產停業整頓、停產停業、吊銷有關證照、一次處罰3萬元以上罰款和沒收違法所得折合人民幣3萬元以上的行政處罰的，應由安全生產監督管理部門集體討論決定（行政處罰通案記錄）
6、行政處罰告知后，安全生產執法人員應制作《案件處理報批表》報安全生產監督管理部門負責人審批。
（四）作出處罰決定
經審核，決定依法給予行政處罰的，安全生產監督管理部門應制作《行政處罰決定書》，并在7日內送達受處罰單位或當事人。行政處罰決定書應當載明下列事項：（一）當事人的姓名或者名稱、地址或者住址； （二）違法事實和證據；（三）行政處罰的種類和依據；（四）行政處罰的履行方式和期限；（五）不服行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限； （六）作出行政處罰決定的安全監管監察部門的名稱和作出決定的日期。行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的安全監管監察部門的印章。
（五）文書送達
1、直接送達。安全生產監督管理部門直接將行政處罰決定書交給當事人；當事人不在的，可以依法將行政處罰決定書交給有關人員簽收。
2、郵寄送達。安全生產監督管理部門一般采用雙掛號的形式將行政處罰決定書寄出，掛號收據作為郵寄送達的憑證，掛號回執上的收件日期即為送達日期。
3、留置送達。在當事人拒絕簽收的情況下，可以邀請有關基層組織的代表或者其所在單位的代表到場，說明情況，在送達回證上注明拒收理由和日期，送達人、見證人必須簽名或者蓋章。
4、公告送達。在當事人下落不明或者以其他方法無法送達的情況下，行政機關可以在指定的報紙上刊登公告，公布行政處罰決定書的主要內容。自公告之日起60日，即視為送達。
行政處理決定書一經送達，即發生執行的效力。
（六）執行
當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的，除法律另有規定外，行政處罰不停止執行。
1、強制執行
當事人既不履行行政處罰決定、又不申請行政復議或提起行政訴訟的，可向有管轄權的人民法院申請強制執行。安全生產監督管理部門應當在法定起訴期限屆滿之日起180日內提出申請。
2、案件移送
安全生產監督管理部門在立案或者查處過程中，發現案件不屬于本機關的職權、級別、地域管轄范圍，或者違法事實同時適用其他相關法律、法規規定，需要移送給有權處理的其他行政機關或司法機關。
（1）在案件移送前，安全生產監督管理部門應當與接受移送的機關做好溝通工作。
（2）安全生產監督管理部門應當制作案件移送審批表，寫明違法事實、移送的具體原因及法律依據等。
（3）案件移送時，應當制作案件移送函，寫明違法事實、移送的具體原因及法律依據，移送財物及有關材料的名稱應當一一寫明。
（4）案件移送給有關機關后，應了解受移送機關是否收到案件移送函及附送的材料，必要時，可以當面交接。受移送機關收到材料后，應當簽收或出具收據。
（七）結案
1、案件自立案之日起，一般應當在30日內辦理完畢；由于客觀原因不能完成的，經安全生產監督管理部門負責人同意，可以延長，但不得超過90日；特殊情況需進一步延長的，經上一級安全生產監督管理部門批準，可延長至180日。
2、案件處理終結時，案件承辦人員應當制作《結案審批表》，報請安全生產監督管理部門負責人審核批準結案。在“執行情況”欄中，寫明案件終結的幾種情形：
（1）當事人自覺履行了法定的義務；
（2）當事人未履行法定義務，由行政機關依法強制執行完畢；
（3）當事人未履行法定義務，由人民法院依法強制執行完畢；
（4）當事人死亡或被注銷、被解散、破產，經法定程序無法執行相應的義務。
（八）存檔
1、行政處罰執行完畢后，案件材料應按一案一卷獨立歸檔。案卷立案歸檔后，任何單位和個人不得擅自增加、抽取、涂改和銷毀案卷材料。
2、上級安全生產監督管理部門應督促檢查下級安全生產監督管理部門執法辦案的情況，并有權調閱下級安全生產監督管理部門處理違法案件的卷宗。
五、安全生產法和國務院493號令、國家局15號令關系和適用
1、安全生產法是全國人大通過的國家法律，在安全生產違法行為處罰中具有最高的法律地位和法律效力，國務院493號令是國家法規，國家局15號令則是從屬于安全生產法。
2、安全生產法是實體法規定了安全生產的全部違法條款和處罰條款；而國務院493號令則規定了安全生產中生產安全事故的報告和處理的要求及發生生產安全事故的處罰條款；國家局15號令是實體和程序并用它既規定了安全生產的違法條款和處罰條款，又規定了安全生產的違法行為行政處罰的程序。
3、在生產安全事故的調查處理和行政處罰中，應適用安全生產法和國務院493號令，大量安全生產的違法行為（事前）應適用國家局15號令實施行政處罰。
4、國家局15號令明確了生產經營單位，是指合法和非法從事生產或者經營活動的基本單元，包括企業法人、不具備企業法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產經營主體。解決了主體的適用問題。
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