安全生產法第74條第2款明確規定了安全生產領域行政公益訴訟制度，但由于安全生產法存在調整對象和適用范圍的不確定性等因素，導致安全生產領域行政公益訴訟范圍在認識上存在分歧。主要有兩種不同觀點：一種是“小安全”說，從“安全生產”的法條定義出發，認為安全生產法第74條第2款規定的行政公益訴訟中的“安全生產”，應在安全生產法第2條所規定的“生產經營單位”安全生產的范圍內進行理解；另一種是“大安全”說，認為安全生產領域行政公益訴訟的范圍可以拓展至消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全等，不限于“生產經營單位”的安全生產，范圍較廣泛。
其實，確定一部法律的調整對象應當嚴格依據法條關于適用范圍的規定。安全生產法第2條前半句規定，從事生產經營活動的單位的安全生產適用本法，故“生產經營單位”的安全生產才屬于安全生產領域行政公益訴訟條款的適用范圍。反之，如果非生產經營單位或非生產經營類安全問題則不屬于安全生產法的調整范圍，不應適用安全生產法公益訴訟條款對其提起公益訴訟。正如“小安全”說，國家機關的消防安全不屬于安全生產法的調整范圍，應屬于消防法調整；非生產經營性公共場所的安全問題也不應屬于安全生產法的調整范圍。當然，如果是生產經營單位的生產經營活動中的消防安全問題，則既屬于安全生產法調整，也屬于消防法調整，二者規定如果存在沖突的話，則應優先適用特別法——消防法，消防法沒有規定的，則適用安全生產法。即安全生產法和消防法的調整對象存在交叉關系，而不是后者必然被前者所包含。
但“大安全”說的推理邏輯是，根據安全生產法第2條后半句，有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。反之，特別法沒有另行規定的，則應適用一般法——安全生產法。消防法等特別法沒有對安全生產領域公益訴訟另有規定，故此則應該適用安全生產法中的公益訴訟條款。
綜上可以看出，上述兩種說法都是運用文義解釋方法對法條的闡釋，而對安全生產領域行政公益訴訟的范圍的結論卻不一致。筆者認為，既不能將安全生產法第2條前后半句割裂開來進行解釋，也不能脫離前半句去理解后半句，前半句會對后半句的內容解釋形成制約。特別法和一般法的關系成立的邏輯前提在于，二者的調整對象是種屬關系，而不是交叉關系。以消防法為例，當消防安全關涉生產經營單位的生產經營活動時，則屬于安全生產法所規定的“生產經營單位的安全生產”的一種，有關生產經營單位的消防安全規定與安全生產法的規定之間就形成了特別法與一般法的關系。反之，當涉及的是居民小區的消防安全時，由于沒有具體的生產經營單位，不屬于安全生產法調整對象的一種，關于小區的消防安全規定與安全生產法的規定之間則不屬于特別法與一般法的關系。在此種情形下，兜底性地適用安全生產法第74條第2款則存在邏輯上的漏洞。從這個意義上來看，消防法并不始終全部是安全生產法的特別法。故此，不加區別地適用安全生產法有關公益訴訟的條款值得重新考量。如果前后半句是一種嚴格意義上的一般法和特別法的關系的話，可以將第2條規定修改為：“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（下稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對生產經營單位的消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。”這樣規定的話，前后之間一般法和特別法的結構關系則比較明晰。當然，現行安全生產法第2條后半句雖然沒有“生產經營單位”的限定語，但是“另有規定”中的“另”字也體現出與前后句調整對象所存在的一致性。
但即使主張安全生產領域行政公益訴訟條款僅適用于“小安全”說，其范圍邊界依然不是十分清晰。安全生產法第2條“從事生產經營活動的單位的安全生產”這一范圍規定中，存在兩個不確定概念，即“生產經營”和“單位”。“生產經營”的含義無疑非常廣泛，如果按照語義理解，不僅會把一些沒有明顯危險性的生產經營活動納入安全生產監管的范圍，也會把國家機關、事業單位等一些非營利性法人的日常運行活動納入生產安全監管的范圍，并不符合安全生產監管實際和立法旨意。“單位”也并不屬于嚴格意義上的法律概念，民法典中的社會主體包括自然人、個體工商戶、農村承包經營戶、法人、非法人組織，“單位”到底對應或包括哪些主體實際是模糊的。與其說安全生產領域行政公益訴訟的范圍模糊，倒不如說其實質是安全生產法的調整對象并不明晰。
雖然法律追求“確定性”，但“模糊性”卻是法律常常難以避免的狀態，修改法律、解釋法律成為法律從“模糊”走向“確定”的不二選擇。安全生產領域行政公益訴訟范圍的最終厘清，依賴于安全生產法調整對象的進一步明晰。當前，在未修改法律的情況下，建議按照尊重文義解釋的基本思路，安全生產領域行政公益訴訟的范圍限于生產經營單位的安全生產。對非生產經營單位的其他重大事故隱患提起公益訴訟，除了適用行政訴訟法有關行政公益訴訟的條款外，檢察機關可以運用社會治理檢察建議督促重大事故隱患的消除。
［作者為西北政法大學檢察公益訴訟研究中心研究員，本文系“陜西省推進行政公益訴訟重點難點問題研究”（項目編號：20jy064）階段性成果］
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