智庫圓桌：讓農民工能就業就好業

農民工是新型城鎮化、鄉村振興的重要力量。近年來，黨中央、國務院高度重視農民工就業問題，出臺了一系列政策舉措推動農業轉移人口市民化，完善其就業創業支持政策。2022年11月，人力資源社會保障部、國家發展改革委等5部門聯合印發《關于進一步支持農民工就業創業的實施意見》，就支持農民工及脫貧人口就業創業作出進一步部署。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

農民工就業方式發生變化

我國農民工就業整體情況如何？目前農民工就業呈現怎樣的趨勢？

程杰（中國社會科學院人口與勞動經濟研究所數據信息室主任）：農民工高度集中在市場化部門，是勞動力市場中反應最靈敏的群體，他們的就業狀況是觀察經濟運行的風向標。

我國人口總量已經達峰，經濟發展與城鎮化進入新階段，農民工總量趨于飽和。“十三五”時期以來，全國農民工總量穩定在2.9億人左右，其中外出農民工穩定在1.7億人左右。從人口學特征來看，農民工群體呈現年齡結構逐漸老化、人力資本結構逐步優化的趨勢。據國家統計局發布的《2022年農民工監測調查報告》，2012年至2022年，農民工平均年齡從37.3歲提高到42.3歲，50歲以上農民工占比從15.1%提高到29.2%，一向被認為年輕力壯的農民工也不再年輕。外出農民工中，大專及以上文化程度占比從7.8%提高到18.7%，大約3000萬的“農民工大學生”正在改變農民工群體結構。

隨著我國人口與經濟結構加快轉型，農民工流動與就業方式也發生深刻變化。農民工群體呈現出明顯的本地化特征，2012年至2022年，外出農民工中省內流動占比從53.2%提高到58.9%，遷移距離縮短、流動周期拉長，遷移方式從過去“候鳥式”流動逐漸轉變為舉家搬遷、穩定居住，即便遭受外部沖擊時，大多數農民工仍選擇留在城市繼續找工作，表現為短期失業率上升。2023年一季度，外來農業戶籍勞動力（主要是進城農民工）城鎮調查失業率為5.6%，高于本地戶籍勞動力失業率和全國城鎮調查失業率。過去習慣性認為農民工流動性強、失業率低、農業農村是就業蓄水池，但當前形勢已經發生改變，農民工政策有必要進行適應性調整。

隨著人工智能等新一代信息技術廣泛應用，低技能、勞動密集型行業、常規重復性崗位正在被加速替代，制造業就業需求持續縮減，能夠滿足新技能需求的勞動者從中受益，技能水平較低的農民工面臨被淘汰風險。中國社會科學院開展的制造業企業員工匹配調查顯示，目前制造業企業中使用工業機器人和數字控制技術的覆蓋率達18%，新技術的應用導致一線生產工人需求下降19.6%。據此估算，新技術應用造成制造業總體就業需求縮減約3.5%，“十三五”期間累計替代800萬至1000萬農民工制造業崗位。

新技術革命加速農民工從制造業流出，數據顯示，2022年農民工從事制造業比重下降至27.4%，較2012年下降了8.3個百分點。與此同時，經濟結構轉型帶動服務業快速發展，從2018年開始，從事服務業的農民工已占到農民工總量的50%。隨著平臺經濟迅猛發展，產業工人成為外賣騎手等平臺從業人員的主要來源，一定程度上增強了勞動力市場靈活性，為農民工群體提供了更多就業選擇，但負面影響也逐漸凸顯，平臺就業的工作任務單一、技能提升空間狹窄，不利于農民工人力資本積累，同時平臺從業人員普遍存在勞動關系界定不清、社會保障缺失等問題，長期來看不利于農民工穩定發展。服務業具有較強就業吸納能力，但勞動生產率偏低，農民工高度集中于生活性服務業和低端生產性服務業，平均工資水平比制造業、建筑業低17%至27%。農民工加速從制造業流向低端服務業，勞動生產率和收入持續提升動力不足。

當前我國經濟恢復的基礎尚不牢固，要深入實施更加積極的就業政策，加強就業政策與財政政策、貨幣政策之間的協調性，完善城鄉一體化勞動力市場體系建設，為總體就業形勢和經濟社會穩定創造良好基礎。

傳統的農業蓄水池功能明顯弱化，建議依托城鎮的社區、技能培訓中心、職業學校、高等院校等平臺整合公共資源，構建新的就業蓄水池。當出現較大范圍就業沖擊時，能夠就地將農民工吸納到城鎮教育和技能培訓體系中，發揮就業緩沖作用。職業教育體系率先面向社會全面開放，通過試行申請制、減免學費等舉措，支持有意愿的農民工群體重新進入學校，提升學習能力，積極應對經濟轉型的挑戰與機遇。加強平臺就業人員的公共技能培訓和人力資本積累，開展對人工智能等新技術適用性的職業技能培訓，應對結構性失業矛盾。繼續完善減稅降費政策，激發實體經濟尤其是私營經濟活力，著力解決需求不足問題，擴大農民工就業機會。創新社會保障體系，“機器人稅”和全民基本收入計劃或可成為補償普通勞動者福利損失的可行舉措。

引導大齡農民工轉型就業

近年來，大齡農民工權益保護問題受到廣泛關注。大齡農民工在就業方面有哪些訴求？

吳天龍（農業農村部農村經濟研究中心副處長）：從上世紀80年代的“民工潮”開始，大量農民工涌入城市，有效彌補了城鎮勞動力供給的結構性不足。國家統計局數據顯示，2022年全國農民工總量29562萬人，其中外出農民工17190萬人。他們大多集中在制造業、建筑業、批發零售業、居民服務修理等行業，在體力勞動者中充當著絕對主力。

大量勞動力的融入，為城市發展注入動力，促進了城市二三產業健康發展。但是隨著時間推移，農民工的年齡日漸增長，大齡農民工的生活和權益保護問題受到社會高度關注。國家統計局數據顯示，2011年50歲以上農民工所占比重只有14.3%，2022年達到29.2%。

一個是健康問題。農民工往往是家庭頂梁柱，既要撫養兒女又要贍養老人，但又缺乏一技之長，長期從事強體力、高危險工作，在粉塵、噪聲、高溫環境中打拼。隨著年齡增長，塵肺病、關節炎、脊椎病、腰損傷等職業病逐漸凸顯，多數農民工身體素質下滑、反應速度下降，發生工傷的概率增加。出現工傷后，一個關鍵環節是申請認定，但不少農民工對申請細節了解不充分，有的因為忽略了時間限制導致申請超時，無法要求用人單位支付工傷待遇，有的不清楚地域規定，受傷后未及時在參保地申請，首選回到戶籍地申請而延誤了時間。

另一個是收入問題。雖然有一部分年長的農民工可以依靠家庭養老過上相對安逸的生活，但仍有很多人需要通過自身勞動維持家庭開支。但與青壯年農民工相比，大齡農民工體力下降，缺乏就業競爭優勢，通過正規渠道就業的機會越來越少。

考慮到建筑施工高強度、高危險等特點，為避免超齡人員因體力和反應速度下降而導致工傷率增加，多地已出臺政策規范建筑施工企業用工年齡管理，并使用人臉識別等技術手段輔助管理。各地標準不一，有的地區禁止招錄和使用60周歲以上男性、50周歲以上女性從事建筑工地中的高危一線作業，有的地區禁止以任何形式招錄或使用超齡人員進入施工現場從事建筑施工作業，部分規定一度引發社會熱議。

各地規范用工的本意是好的，相較青壯年農民工，大齡農民工的事故發生率確實會高一些，但同時也應充分考慮大齡農民工的實際需求。不少農民工失業后每月只能領取100多元的養老金，仍有很強的就業需求，但由于長期從事建筑行業且年齡增長，轉崗難度較大，如果進入散小或不正規的建筑市場工作，危險性反而增加。目前建筑行業大齡工人占比較高，《建筑業勞務用工現狀大數據分析報告（2021）》顯示，建筑業50歲以上的勞務工人占比達38.78%。

2022年11月，人力資源社會保障部、國家發展改革委等5部門聯合印發《關于進一步支持農民工就業創業的實施意見》，明確指出“尊重大齡農民工就業需求和企業用工需要”“不得以年齡為由‘一刀切’清退”，為大齡農民工繼續從業提供了制度保障。不過，該群體就業狀況仍需高度關注，按照目前50歲以上農民工占比情況推算，未來或有8000萬農民工面臨超齡問題，大齡農民工怎么轉型是擺在我們面前的一道現實課題。

政策出臺的目的是增加社會福利、保障大齡農民工的作業安全，千萬不能因為考慮不周或為了便于管理而“一刀切”，反而剝奪了被保護主體的選擇權。對于個別高危崗位，可在成熟論證基礎上采取一定的限制措施，但要細分崗位，對于絕大多數崗位給予更為自由的雙向選擇空間。

對于有余力、確有務工需求的大齡農民工，應以“疏”為主，通過對接引導、開展適宜性技能培訓服務等方式提高其就業能力，滿足他們的就業需求。同時，完善社會公共服務體系和工傷保險制度，擴大覆蓋范圍，傳播申請認定的常識，試點開展超過法定退休年齡人員參保工作，并加強對大齡農民工群體的動態監測，做好兜底性保障工作。此外，建議在鄉（鎮）村層面設置公益性崗位，發展鄉村特色產業，全面推進鄉村振興，為大齡農民工返鄉就業創造機會。

推動縣域就業農民工市民化

縣域農民工是農民工群體的重要組成部分，其就業趨勢有何變化？

鮑春雷（中國勞動和社會保障科學研究院就業創業研究室副主任、研究員）：改革開放以來，我國農村勞動力逐步向城市轉移就業，為工業化、城鎮化和農業現代化建設作出了重要貢獻。當前農民工總量不斷增長，就業結構和流向也出現新的變化，特別是隨著我國新型工業化步伐加快、以人為核心的新型城鎮化持續推進以及鄉村振興戰略全面實施，越來越多農民工選擇在縣域范圍內就地就近就業。截至2022年底，在本地鄉鎮就業的農民工達12372萬人，比上年增加293萬人，增長2.4%。這種趨勢性變化的形成是多種因素交織影響的結果。

首先，產業梯度轉移帶動就業流向變化。近年來，發達地區不斷推動產業轉型升級，持續加大智能化改造力度，推動部分勞動密集型企業向縣域地區轉移，為縣域地區創造更多就業機會。2012年至2022年，全國返鄉入鄉創業人員數量累計達1220萬人，不僅活躍了縣域經濟，而且形成了創業帶動就業的倍增效應。另外，數字經濟發展拓展了就業的空間范圍，推動就業機會向縣鄉層面下沉，農民工可以通過農村電商、網絡直播、短視頻制作、數據標注等新職業在本地實現就業。

其次，到城市務工的比較優勢在下降。雖然農民工到城市務工的收入水平相對較高，2022年農民工在縣域就業的月平均收入比跨省外出低約1214元，但調查發現縣域農民工周平均工作時間更短、工作滿意度更高，加上城市房租、教育、醫療、交通等成本居高不下，一些農民工感覺外出打工性價比不高，選擇在縣域就業。

再次，群體結構變化影響擇業意愿。老一代農民工隨著年齡增長，外出務工存在諸多不便，加上產業轉型升級對勞動力技能需求不斷提升，選擇就近就業的比例有所增加。三四十歲的中生代農民工特別是女性農民工，既要照護老人又要關心子女教育，很多人更傾向于在家附近打工。相較而言，年輕一代農民工更愿意到城市務工。

縣域就業農民工增多對繁榮縣域經濟有積極作用，有益于帶動當地消費，促進區域協調發展，同時緩解農村“三留守”問題，促進社會和諧穩定。但也要看到，縣域地區產業基礎比較薄弱，大企業相對較少，很多農民工就業不穩定，不少是半工半農狀態。特別是老一代農民工文化教育水平偏低、勞動技能單一，主要從事體力勞動，返鄉后因年老體弱，就業難度更大。另外，縣域農民工中技能人才占比較低，高技能人才嚴重缺乏，難以滿足企業招工需求，無法形成產業發展與就業質量提升的聯動效應。

黨和政府高度重視縣域就業農民工的發展問題。2021年《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出，推動在縣域就業的農民工就地市民化。2022年《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》明確要求“實施縣域農民工市民化質量提升行動”。2023年人力資源社會保障部等9部門聯合印發《關于開展縣域農民工市民化質量提升行動的通知》，部署開展縣域農民工市民化質量提升行動。提高縣域農民工就業質量是市民化質量提升的重要內容，針對目前縣域農民工就業趨勢變化和面臨的突出問題，需進一步加大就業支持力度，持續做好服務保障工作，促進縣域農民工高質量充分就業。

一是著力提高縣域農民工就業質量。不斷壯大縣域經濟，培育特色優勢產業，構建現代農業產業體系，發展農產品電子商務、休閑農業、創意農業和鄉村旅游等新業態，加快培育家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，提升縣鄉就業承載力。加大對返鄉創業的支持力度，為懂技術、懂市場的農民工提供創業培訓、場地和資金等全方位支持，促進創業帶動就業。切實保障縣域就業農民工勞動權益，加大城鎮職工社會保險擴面力度，優化參保方式和轉移接續流程。

二是持續增強縣域農民工職業技能水平。圍繞特色產業需求，開展相關職業技能培訓，為推進縣域經濟發展和一二三產業融合發展提供人才資源。支持縣域職業院校和職業培訓機構發展，鼓勵民辦培訓機構參與培訓公共服務體系建設，引導其按市場和產業發展需求設立培訓項目。實施“訂單式”“嵌入式”“項目制”培訓，提升技能培訓的針對性和有效性，提高參訓人員就業率。

三是不斷提升縣域公共就業服務能力。建設城鄉統一的勞動力市場和公共就業服務體系，多渠道、多方式、多維度拓寬崗位供給渠道，構建線上、線下相結合的就業服務體系。因地制宜發展高質量零工市場和勞務市場，支持多渠道靈活就業，切實保障好靈活就業人員的勞動權益。宣傳和落實好促進農民工就業創業政策，提高政策服務的惠及度。

四是積極推動縣域就業農民工市民化。提升縣城公用設施配套和服務能力，建立健全與常住人口規模、服務半徑相適應的基本公共服務資源配置機制，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。落實農民工隨遷子女在縣城平等接受義務教育政策，推進普惠性學前教育。明確農民工市民化成本分擔機制，細化實化“人地錢掛鉤”政策。探索構建縣域農民工市民化綜合評估體系，建立評估機制，配套相關獎補政策。

破解新生代農民工就業難題

在城市化進程中，新生代農民工嶄露頭角。如何推動新生代農民工融入城市？

趙俊超（國務院發展研究中心農村經濟研究部研究室主任）：新生代農民工是按年齡劃分，指的是1980年及以后出生的農民工，截至2018年底，新生代農民工占全國農民工總量的比重已達51.5%。未來，隨著老一代農民工因自然原因逐漸退出勞動力市場和整體返鄉，新生代農民工將成為我國農民工主體。

新生代農民工與老一代農民工的本質差別在于其城市取向。一些研究者歸納了新生代農民工不同于其父輩的特征，如多為獨生子女、吃苦耐勞精神弱化、更追求生活品質、喜歡超前消費等，但均非本質差別。兩個群體最大的差別體現在人生規劃上。老一代農民工具有顯著的農村取向，他們的生活基礎在農村，進城的目的是“掙一筆錢回家”，最早上世紀80年代外出務工的農民工已整體返鄉養老。新生代農民工則不同，調研顯示約48.9%的新生代農民工屬于“出了校門就進城”，基本沒有從事農業經營的經歷，與農村和土地的聯系極其微弱。新生代農民工具有顯著的城市取向，即最終在城市定居生活、成為城市人。融入城市既是新生代農民工與老一代農民工的本質差別，也是他們對城市提出的主要訴求。

推動新生代農民工融入城市，需要針對他們定居城市存在的主要障礙制定相應政策。傳統的農民工政策以保障農民工勞動權益為核心，即保障其勞動能夠獲取應得報酬、避免受到違法侵害、提高各項福利待遇等，推動新生代農民工融入城市包括但不限于這些政策，核心任務是解決其在務工城市扎根定居時面臨的突出難題。這需要以農民工家庭為基本對象，圍繞其城市家庭生活的重大需求進行政策設計，從實踐來看，最重要的是解決兩大難題。

一個是隨遷子女教育。隨遷子女教育是實現農民工家庭完整遷移的必需環節，是他們融入城市邁出的一大步，也是農民工對城市公共服務需求的核心內容。近年來，隨著相關政策不斷完善，解決進城農民工隨遷子女教育問題取得積極進展，義務教育階段隨遷子女數量保持在1400萬左右、在公辦學校就讀的比例保持在80%以上。然而，由于城市公辦學位不足、入學門檻高和農民工家庭自身等原因，實現隨遷就讀的農民工子女仍是少數，還有約60%的外出農民工家庭處于成員分離和兒童留守狀態。尤其是在特大城市和沿海發達城市，農民工隨遷子女入學仍然存在困難，如珠三角地區城市義務教育階段農民工隨遷子女在公辦學校就讀比例只有20%至30%。

解決農民工隨遷子女教育的思路是“全納性覆蓋”。例如福建省晉江市向社會公開承諾“不讓一名來晉務工人員子女上不了學”，實現義務教育階段農民工子女無門檻入學，值得探索推廣。應當明確城市對保障農民工義務教育階段隨遷子女入學具有法定義務，實現農民工隨遷子女“來了就能入學”。要實現這一目標，應著力優化教育資源省際配置，以人口集中流入、教育資源緊缺的大城市和發達城市為重點，根據現有農民工隨遷子女數量和預計未來隨遷增長情況，通過公辦學校擴建基礎設施、擴大教師編制和扶持規范民辦學校發展等方式，強力擴充學位，彌合供需缺口。

另一個是城市住房。擁有穩定的住房是農民工家庭在城市定居的物質基礎，同時也是最大的短板。據測算，目前在所務工城市購買自有住房的農民工比例不超過5%。農民工居住條件相對簡陋，面積約為同期城鎮居民人均居住面積的一半，如珠三角地區農民工以租住城中村為主，普遍狹小、陳舊，且衛生和公共設施不完善。單位宿舍和租住民房是農民工居住的兩種主要方式，但都具有臨時性特征，缺乏穩定保障。整體來看，目前我國農民工住房條件僅能解決其短期務工、臨時居住要求，尚難以滿足其長久居住、融入城市的需求。

解決農民工城市住房問題的思路是租購并舉、多渠道保障，主要途徑是支持相當一部分新生代農民工家庭購買產權住房。建議以農民工大量流入的三四線城市作為重點，支持農民工家庭就近買房、職住一體。要以積極心態認識住房市場出現的回調，鼓勵城市政府和房地產開發企業適當降低商品住房價格，實質性降低農民工家庭的住房負擔，有效彌合購買力缺口。完善“地隨人走”機制，以常住流動人口數作為安排新增建設用地的重要依據，滿足農民工家庭住房用地需求，實現供需平衡。明確支持農民工首套房購買，鼓勵有條件的城市對農民工家庭購房進行適度財政補貼。探索購房首付比例進一步下調，鼓勵銀行提供適合農民工職業特點的住房信貸產品，助力農民工家庭實現城市住房夢。